реферат, рефераты скачать
 

Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана


p> Еще одна попытка улучшить координацию политического курса была предпринята летом 1981г. Президент учредил Группу планирования по национальной безопасности (ГПНБ), в которую вошли вице-президент, госсекретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель комитета начальников штабов и советник по национальной безопасности. Эта группа еженедельно встречалась с президентом и формировала политику до формальных заседаний СНБ.23 Группа рассматривала документы, касающиеся долгосрочного планирования и прогнозирования международных отношений, а также проекты тайных операций за рубежом. Группа планирования в области национальной безопасности во главе с Дж. Бушем не была включена ни в одно из звеньев совета и продолжала работать в самостоятельном режиме.24

В январе 1982г., после отставки советника по национальной безопасности Аллена, президент назначил своего близкого друга, заместителя госсекретаря Уильяма Кларка, имевшего мало опыта в международных и военных вопросах и имевшего непомерные амбиции, своим новым советником.
Кратковременный период ослабления роли советника по национальной безопасности был завершен. Кларк стал докладывать непосредственно президенту, а не через Миза, чем задел Дж. Бейкера и особенно самого Миза, считавшего руководство работой СНБ своей привилегией.25

В январе 1982 г. президент Рейган подписал директиву, указывающую структуру и функций Совета национальной безопасности. Директива возложила ответственность за развитие, координирование политики национальной безопасности на советника по национальной безопасности, а также на членов аппарата СНБ. На госсекретаря возлагались «полномочия и ответственность» за «полное руководство, координацию и наблюдение за межведомственными органами, занимающимися формированием внешней политики и действиями исполнительных властей и агентств за границей», кроме военных действий.
Данная директива обозначила функции трех ВМГ. Госсекретарь был назначен председателем ВМГ по внешней политике. Был также создан «постоянный секретариат, состоящий из персонала государственного департамента», увеличивающийся «по мере необходимости» за счет сотрудников других агентств, по усмотрению госсекретаря, занимающихся международными отношениями.26

Чтобы помогать ВМГ по внешней политике госсекретарь основывает межведомственные группы (МГ) для каждого географического региона, а также группы по военно-политическим и по международным экономическим отношениям.
МГ в свою очередь создали полные рабочие группы. Две другие ВМГ также были преобразованы по этой схеме, только уже под руководством министра обороны и
ДЦР. В конце 1984 г. к трем указанным ВМГ была добавлена еще одна — по экономике и внешнеэкономической политике во главе с министром финансов.27

Старые функциональные и региональные межведомственные группы, руководимые различными помощниками госсекретаря, в основном были переподчинены ВМГ по внешней политике. В заявлении Белого дома было сказано, что «региональные межведомственные группы будут готовить планы на случай чрезвычайных обстоятельств, рассчитанные на потенциальные кризисы в соответствующих районах». При этом данные группы должны были согласовывать свои планы с группой по военно-политическим вопросам. К числу функциональных групп была добавлена группа по международным экономическим делам.

Почти во всех группах были представлены три основных внешнеполитических ведомства — госдепартамент, министерство обороны и ЦРУ.
Три человека — ДЦР, председатель КНШ и помощник президента по национальной безопасности — были представлены лично во всех без исключения ВМГ и группах более низкого уровня.28

За последующие 5 лет администрация Рейгана создала дополнительно еще
22 ВМГ и 55 МГ в пределах системы СНБ. Некоторые комитеты собирались только один раз. В отличие от предыдущего периода, когда главы межведомственных групп докладывали президенту через его помощника по национальной безопасности, руководители вновь образованных органов имели право сами выходить на президента, минуя аппарат СНБ. Стало быть, это опять свидетельствовало о повышении статуса госсекретаря, министра обороны и
ДЦР.29

Подобная организация СНБ позволила в некоторой степени преодолеть институциональный конфликт между помощником президента по национальной безопасности и госсекретарем. Во время правления Р. Рейгана только У. Кларк претендовал на равное положение с главой Фогги Боттэм, что и служило причиной их столкновений.

В то же время понижение статуса помощника президента по национальной безопасности и возвышение госсекретаря и других руководителей внешнеполитического аппарата США привело к тому, что аппарат СНБ все больше стал замыкаться на проведении тайных операций за рубежом и вообще облекать свою деятельность строжайшей секретностью (даже от госдепартамента, министерства обороны и ЦРУ). Изданная Р. Рейганом в январе 1982г. директива об обеспечении повышенного режима секретности в работе СНБ дала сотрудникам совета юридическую базу для этого.30

Кларк очень активно взялся за координацию политики среди ведомств в таких областях как разведка и защита секретной информации. Он поменял много высокопоставленных сотрудников СНБ и реорганизовал свой офис для создания трех «групп», которые имели бы дело с политическими, военными и разведывательными вопросами. Кларк стал основным представителем внешней политики администрации Рейгана, особенно в Конгрессе. Он публично подтвердил позицию президента Рейгана, что госсекретарь является основным
«разработчиком внешней политики.» В то же самое время Кларк настаивал, чтобы роль президента как окончательного арбитра по вопросам внешней политики являлась достоянием общественности. Он также отстаивал юрисдикцию штата СНБ по долгосрочной разработке политики, прежде являвшейся функцией госдепартамента.31

Координационные проблемы системы СНБ при Кларке не были решены.
Трения между госдепартаментом и СНБ продолжались и достигли пика во время интенсивных дебатов в пределах администрации о том, как Соединенные Штаты должны поступить в Ливанском кризисе весной 1982г. после израильского вторжения. Споры закончились 25 июня 1982г. отставкой госсекретаря Хэйга и назначением П. Шульца новым госсекретарем. Шульц подчеркнул первичную роль президента в формировании политики и коллегиальный характер формирования политики администрации Рейгана.

Очевидное изменение полномочий госсекретаря иронически совпало с постоянно возрастающей активностью в области международных отношений. СНБ часто не соглашался с госдепартаментом по вопросам проведения повседневной внешней политики. Заместитель советника по национальной безопасности
Роберт Макфарлайн сменил Филипа К. Хабиба, занимавшегося Ближневосточными вопросами, в июле 1983г., таким образом, советник по национальной безопасности стал непосредственно заниматься внешней политикой. Все это привело к важным изменениям работы СНБ.

В октябре 1983г., пост советника по национальной безопасности занял
Макфарлайн, а адмирал Джон Поиндекстер стал его заместителем. Новый советник имел опыт и в военных, и в дипломатических делах. Сохраняя структурные изменения СНБ, введенные Кларком, Макфарлайн стал активно пытаться разрешать межведомственные споры. У McFarlane уже не было таких тесных отношений с президентом, какие были у Кларка. За все время своей работы советник по национальной безопасности уже не так часто появлялся на публике, но стал больше заниматься управлением ключевых областей внешней политики.

В ноябре 1987г. советником по национальной безопасности стал Фрэнк
Карлуси, а его заместителем - генерал-лейтенант Колин Пауелл. За три месяца Карлуси преобразовал СНБ, заменив более половины всех сотрудников.
Карлуси в значительной степени оградил СНБ от его управляющей роли, но по вопросу Никарагуа продолжил осуществлять четкую координацию.

Осенью 1988г. Карлуси был переведен в Министерство обороны, и в третий раз из шести назначений на должность советника по национальной безопасности Рейган назначил заместителя. Генерал Пауел, управляя СНБ, стремился обеспечивать сбалансированную координацию основных предложений по проведению внешней политики для президента. Новый советник активно привлекал к работе Группу политического обзора (ГПО) и группу планирования по вопросам национальной безопасности (ГНП). ГПО – была создана в июне
1987г.- под руководством Дж. Буша заменила наиболее влиятельную Группу кризисного планирования, а также Рабочую группу по борьбе с терроризмом и получила функцию координатора разведывательной деятельности. Ключевыми фигурами группы были К. Пауэл (заместитель советника по национальной безопасности), Р. Эрмитидж (МО), Дж. Моллеринг (КНШ), Д. Керр (ЦРУ), Д.
Грегг (помощник вице-президента по национальной безопасности).32

Привлекая в СНБ в качестве полноправных членов глав ведущих политических ведомств и своего аппарата и сделав акцент на межведомственной структуре Совета, Р. Рейган рассчитывал избежать столкновений в своем ближайшем окружении. На практике, по оценкам госсекретаря Дж. Шульца и сотрудника аппарата Совета К. Менгеса, внутри СНБ не было единства. В целом
Р. Рейган не сумел добиться эффективной работы СНБ, поскольку фактически
Совет, получив большие полномочия, помимо основных функций втянулся в непосредственное и бесконтрольное руководство секретными акциями, закончив незаконными поставками оружия «Иран-контрас» и судебным разбирательством.33

За этот период произошли очень важные события: кризис в Персидском заливе 1987 –1988гг., последствия аферы “Иран-контрас”, а также переговоры Рейган-Горбачев, которые достигли кульминации в Москве на
Встрече на саммите в июне 1988г.

Часть II

Вторжение на Гренаду

В начале 1980-ых президент Рейган послал более 1000 американских военных в охваченный войной Ливан. Ни одному из военнослужащих не разрешалось использовать оружие. В сущности, американские морские пехотинцы в Бейруте находились в бездействии. В 1983г. 241 американец был убит, когда грузовик, управляемый экстремистами-самоубийцами из “Хизбалла”, взорвался у казарм морских пехотинцев. Это событие оказалось одним из наиболее неприятных и разрушительных событий во внешней политике Рейгана.

Чтобы отвести внимание от событий на Ближнем Востоке Рейган двумя днями позже совершил вторжение на маленький остров Гренада, c населением около 110000 человек и площадью 133 кв. Миль. Хотя потребовались недели, чтобы полностью захватить Гренаду, результат был положителен для Рейгана - его популярность заметно возросла.

Рейган мотивировал вмешательство несколькими причинами. Сначала он смог убедить некоторые государства карибского бассейна, что Гренада представляет угрозу Западному полушарию. Только шесть карибских стран, которые были членами Организации восточно-карибских стран (ОВКС), осудили гренадского социалистического премьер-министра Мориса Бишопа.

Во вторых, администрация Рейгана упорно утверждала, что тысячи кубинцев на этом крошечном острове достраивают взлетно-посадочную полосу длиной 10000 футов для советских бомбардировщиков. Бишоп заявил, что они строили взлетно-посадочную полосу, чтобы позволить приземляться большим коммерческим самолетам, так как Гренада - туристский остров. По словам
Бишопа, из 784 кубинцев, работавших в Гренаде, 636 были строителями, 44 докторами и преподавателями и 43 военнослужащих.34 Слова Р. Рейгана не соответствовали действительности. По мнению экспертов Пентагона, аэропорт не имел военного значения. В его строительстве участвовали страны ЕЭС и даже одна американская фирма из Флориды, что также говорит о гражданском характере аэродрома в Пойнт-Салинос, не имевшего ни спецоборудования, ни соответствующей охраны. Канада вложила 16 млн долл. в туристический отель в непосредственной близости от аэропорта. Позже был запущен тезис о том, что
Гренада готовится стать базой советских атомных подводных лодок. Но он имел меньше популярности, так как морское дно вокруг острова настолько неглубокое, что может быть приспособлено только для пляжей.35

В третьих, Рейган заявил, что американские студенты из гренадской медицинской школы Святого Джорджа находятся в опасности. Представители администрации, включая Элвина Снайдера, знали, что студентам на самом деле ничего не угрожало, так как прокубинское правительство предложило вывести их еще задолго до американского вторжения. После вторжения директор школы свидетельствовал, что никто не находился в опасности и что студенты не хотели эвакуироватьcя. Тем временем американцам говорили, что их жизни были в опасности и что они были освобождены американскими военнослужащими.36

Хотя М. Бишоп стремился наладить с США добрососедские отношения, администрация Р. Рейгана заняла позицию «дистанцирования» от Гренады.
Осенью 1983 г. вопрос о ситуации в Гренаде ежедневно обсуждался на утренних совещаниях СНБ. Эксперты Совета: специалист по Латинской Америке К. Менгес, посол США в организации Американских государств В. Миддендорф, заместитель госсекретаря по межамериканским вопросам Л. Моутли - считали момент кризиса удобным для захвата Гренады и устранения в ней советско-кубинского влияния, хотя госсекретарь Дж. Шульц, вице-президент Дж. Буш, министр обороны К.
Уайнбергер и глава КНШ генерал Дж. Весси придерживались более умеренных позиций.

Идея захвата Гренады и основные моменты официальной позиции
Вашингтона были предложены и разработаны К. Менгесом, пришедшим в СНБ из
ЦРУ в октябре 1983 г. по рекомендации директора У. Кейси. К. Менгес был известен как правый консерватор и приверженец силовых методов, причем даже больший, чем сам Кейси. Именно К. Менгес убедил в необходимости решительных действий советника президента по национальной безопасности Р. Макфарлайна и советника вице-президента по международным отношениям Ф. Хьюга, которые готовили документы для участия первых лиц в работе СНБ. Вместе с Ф. Икле
(заместитель министра обороны по планированию политики), Т. Моутли
(госдепартамент), О. Нортом (СНБ) и Дж. Пойндекстером (советник президента)
К. Менгес координировал действия МО, ЦРУ и госдепартамента по подготовке операции и готовил черновики официальных меморандумов Р. Рейгана как по линии СНБ, так и для средств массовой информации.

4 октября была подписана директива СНБ за номером 105, по которой К.
Менгес получил от президента полномочия на форсирование кампании по дестабилизации режима М. Бишопа экономическими, политическими и военными средствами. Через две недели М. Бишоп был убит в результате разногласий внутри политического руководства Гренады, в стране начался хаос. План вторжения К. Менгеса обсуждался 20 октября на заседании Группы предварительного планирования кризисов (ГППК), ее рекомендации легли в основу дальнейших решений на более высоком уровне - в Группе по особым ситуациям (ГОС). В тот же день ГОС поручила К. Менгесу подготовить для Р.
Рейгана черновик директивы СНБ 110 о санкции на вторжение.37

Формальным основанием интервенции США послужил запрос проамериканского премьера Доминиканской Республики, хотя представители двух стран ОВКС воздержались, а четверо соседних государств, членов Карибского общего рынка, были против военного вмешательства. Группа американских военных кораблей во главе с авианосцем «Индепенденс», направлявшихся в
Бейрут, получила от Р. Рейгана приказ сменить курс на Гренаду.

На другой же день на заседании ГОС было утверждено решение о военном вторжении и определены следующие цели: спасение студентов - граждан США; восстановление демократии на Гренаде; устранение советско-кубинского влияния. Официально вопрос об эвакуации ставился на первое место. По оценкам дипломатов, которые позже были подтверждены на слушаниях конгресса, опасность для студентов возникла как раз с началом высадки американского десанта.

Конгресс вообще не участвовал в процессе подготовки решения по вторжению на Гренаду, который проходил в обстановке особой секретности.
Лишь за сутки до операции Р. Макфарлайн сообщил об этом пяти лидерам конгресса. Официальное письмо Р. Рейгана конгрессу о вторжении было направлено в день проведения операции. В нем не были упомянуты конкретные пункты Закона о военных полномочиях (ЗВП), что не давало возможности конгрессу вмешаться, поскольку ЗВП не вводился в действие. В послании президент отметил, что войска США находятся на Гренаде по просьбе стран
ОВКС и «будут оставаться столько, сколько потребуется» для «восстановления порядка, защиты и эвакуации граждан США». В то же время ЗВП предписывает президенту в подобном докладе четко определить необходимость введения ВС
США, представить этому законное обоснование, оценить масштаб и сроки боевых действий.38

Вторжение потерпело фиаско, так как морские пехотинцы, армия и морское руководство не смогли координировать действия друг с другом.
Солдатам дали устаревшие туристские карты для обследования острова.
Потребовалось две недели, чтобы обнаружить последних кубинцев.
Американскими самолетами была уничтожена психиатрическая больница, множество гражданских жителей были убиты и ранены.39

Часть демократов (П. Костмайер, Г. Уолп, Д. Бонкер) выступила с откровенной критикой действий Р. Рейгана,отметив:

• незаконность его действий, поскольку опасность для граждан США не очевидна, как и угроза национальной безопасности;

• нарушение США международных норм и отсутствие моральных и

иных оправданий вторжения;

• нарушение статьи 4 договора Организации американских государств, которая предписывает «воздерживаться от угрозы или использования силы против территориальной целостности или политической независимости любого государства и любых других действий, противоречащих целям ООН».

Идея и инициатива оккупации Гренады созрела в недрах «разведывательного сообщества», которое имело в администрации Р. Рейгана возросшее влияние на внешнюю политику. Оно обеспечивалось участием руководства ЦРУ в работе СНБ и его неформальных рабочих групп по планированию политики. Планы интервенции были поддержаны в госдепартаменте и в меньшей степени в МО.

В условиях нарушения со стороны США норм международного права, полного неодобрения оккупации Гренады в СБ ООН, конгресс голосовал за вывод войск, но его позиция, как и мнение мирового сообщества, не влияли на реальную политику Вашингтона. Часть конгрессменов усмотрела в действиях администрации опасный прецедент, когда США взяли на себя миссию силового решения внутренних проблем другого государства. В принятии резолюции о выводе войск свою роль сыграли военный провал в Ливане накануне вторжения на Гренаду, полное игнорирование администрацией мнения конгресса, а также произвольное толкование Р. Рейганом ЗВП, что нашло отражение в докладе конгрессу: информирование Капитолия постфактум вместо «совета и согласия», отсутствие законных обоснований интервенции, указание на неопределенность сроков военных действий.40

“Иран-контрас”

После свержения в Иране в январе 1979 г. шахского режима, который был надежным проводником американского влияния на Среднем Востоке и послушным военным союзником США, американо-иранские отношения стали исключительно напряженными. В ноябре 1979 г., когда сотрудников посольства США в Тегеране захватили в качестве заложников, Соединенные Штаты заморозили иранские авуары в своих банках, ввели эмбарго на торговлю с Ираном и разорвали с ним дипломатические отношения. 19 января 1981 г. было достигнуто соглашение об освобождении заложников, и США отказались от мер по бойкоту Ирана, но сохранили в силе запрет на продажу ему оружия.

Определенную роль в налаживании контактов США с Ираном сыграли надежды администрации добиться освобождения нескольких американских заложников, которые были захвачены в Ливане экстремистской шиитской группировкой «Хизбалла», находящейся под политическим контролем Тегерана.
При рассмотрении побудительных мотивов, приведших администрацию к сделке с
Ираном, нельзя обойти вниманием роль Израиля, который настойчиво советовал
Рейгану начать этот торг.

Новым помощником президента стал Роберт Макфарлайн, одна из ключевых фигур в «ирангейтских» событиях.

Комиссия Тауэра в своем отчете выделила семь основных этапов в процессе американо-иранского «сближения» в 80-е годы.

На первом этапе, который приходится на 1984 г., в Вашингтоне развернулась аналитическая работа по пересмотру иранской политики США. В начале года Макфарлайн получил от директора отдела СНБ по проблемам
Ближнего Востока и Южной Азии Джоффри Кемпа меморандум, где содержалась рекомендация изменить подход Соединенных Штатов к Ирану. Кемп писал, что
«правительство Хомейни представляет угрозу американским интересам» и необходима активизация против него тайных операций. В этой связи он сообщал, что иранские эмигранты, с которыми он имел дело, надеются «с иностранной помощью посадить прозападное правительство» в Иране. Вдобавок выяснилось, что Соединенные Штаты не имеют контактов с влиятельными лицами в Тегеране, через которых можно было бы воздействовать на политику иранского руководства, но имелась возможность возобновления поставок оружия
Ирану, если со стороны последнего будет выражено желание нормализовать отношения с США.

В 1984 г. попытки установить контакт с иранскими «умеренными» элементами предпринимались Центральным разведывательным управлением. В ноябре сотрудник ЦРУ Теодор Шекли встретился в Гамбурге с бывшим начальником контрразведки в шахской охранке «Савак» М. Хашеми, и тот представил ему М. Горбанифара, которому впоследствии выпало сыграть немаловажную роль в «ирангейтской» истории. Горбанифар, бывший офицер
«Савак», одно время сотрудничавший с ЦРУ, являлся международным торговцем оружием, сохранившим связи в официальном Тегеране. Горбанифар дал понять, что он готов взять на себя роль посредника на переговорах об обмене американских заложников на оружие. Шекли доложил о беседах в Гамбурге своему руководству, но оно сочло тогда фигуру Горбанифара не внушающей особого доверия.

На втором этапе развития событий, в первой половине 1985 г., Совет национальной безопасности продолжил попытки в рамках легальных каналов государственного механизма принятия внешнеполитических решений добиться сдвигов в подходе США к Ирану. Сотрудники СНБ Дональд Фортиер и Говард
Тичер в тесном контакте с ЦРУ готовили очередные документы для обоснования необходимости «сближения» с Ираном. В июне 1985 г. они предложили
Макфарлайну развернутый проект директивы СНБ, который должен был пойти на подпись президенту. В нем в качестве долговременных целей политики США в отношении Ирана фигурировали следующие:

«1) восстановить умеренную и конструктивную роль Ирана в некоммунистическом политическом сообществе, в регионе Персидского залива и в мировой нефтяной экономике;

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5


ИНТЕРЕСНОЕ



© 2009 Все права защищены.