Посредничество

лучше всего подходит для этого. Однако в таком посредничестве есть и свои

минусы: теряется преемственность урегулировании конфликта; доступ к

конфиденциальной информации получает слишком большое число лиц. По этим

причинам поочередное посредничество на практике применяется редко.

При многостороннем посредничестве в качестве посредника выступает не одно

лицо, а группа лиц (например, группа государств). Соответственно, если

посредничество осуществляется одним лицом, то оно будет односторонним.

Важно иметь в виду, что при различии многостороннего и одностороннего

посредничества лицом, осуществляющим его, является не обязательно отдельный

человек, им могут быть государство, организация, институт. Таким образом,

если посредничество осуществляется несколькими людьми, которые представляют

какую-либо страну или организацию и работают в «команде», то такое

посредничество будет односторонним.

Многостороннее посредничество — довольно распространенное явление в

современном мире. Конфликтующие стороны могут выбрать одного из посредников

или согласиться на участие двух и более посредников.

Преимущества, предоставляемые этим видом посредничества, не означают, что

посредничество вообще более эффективно, если оно осуществляется не одной, а

двумя или несколькими сторонами. Одновременное вмешательство нескольких

сторон в конфликт может привести к усложнению процесса урегулирования. Так,

при захвате заложников в городе Будённовске в 1995 г. посреднические

функции по их освобождению пытались осуществить представители различных

политических партий и сил России. Действуя параллельно, но не всегда

согласованно, они создавали помехи друг другу и тем самым порой усложняли

ситуацию.

Недостатком многостороннего посредничества является, кроме того, и его

излишняя «громоздкость». Поскольку количество сторон, требующих

согласования, увеличивается, постольку многостороннее посредничество, как

правило, требует больше времени и в результате теряется оперативность.

Посреднические функции всегда осуществляются конкретными лицами. Однако в

большинстве случаев посредничество деперсонализировано, т.е. в качестве

посредника выступает государство, организация, движение и т.д. Однако в

последние годы личность посредника начинает играть особую роль. В связи с

этим формируется персональный вид посредничества. Он имеет ряд преимуществ

по сравнению с другими видами официального посредничества. Во-первых, сам

факт участия в урегулировании конфликта авторитетного человека оказывает

положительное влияние на поиск совместного решения противоборствующими

сторонами. Во-вторых, в случае неудач при персональном посредничестве

значительную долю ответственности за это может взять на себя конкретное

лицо, осуществлявшее посредничество, а не государство или международная

организация. Это позволяет официальным структурам и институтам впоследствии

возобновить посреднические усилия, воспользовавшись помощью другого лица.

Однако в персональном посредничестве есть и свои проблемы. Персональный

посредник может быть неприемлемым для конфликтующих сторон именно из-за

характера его прежней политики.

Существует и неофициальное персональное посредничество. Иногда его еще

называют посредничеством частных лиц. В таком качестве обычно выступают

журналисты, бизнесмены, известные ученые, бывшие политические деятели. Так,

во время Карибского кризиса использовались журналистские каналы для обмена

информацией.

Казалось бы, частное лицо в качестве неофициального посредника обладает

минимальным влиянием. Порой даже частному лицу обычно затруднен доступ к

закрытым источникам информации. Почему же тогда участники конфликта

обращаются к такому посреднику? Причина здесь психологическая — частный

посредник может быть эффективным, если он пользуется большим авторитетом. К

его помощи прибегают тогда, когда между конфликтующими сторонами

отсутствуют каналы коммуникации, а воссоздать их на официальном уровне

крайне сложно.

Будучи известным и уважаемым лицом, частный посредник может также

воздействовать на общественное мнение. Такой посредник нередко способен

повлиять на лидеров обеих сторон и удержать их от развязывания вооруженного

конфликта. Он может оказаться полезным в начале развития конфликтной

ситуации, убеждая участников в необходимости поиска мирного решения.

Что касается типов посредничества, то Лебедева М.М. выделяет

посредничество государств и международных организаций. Каждый из этих типов

будет рассмотрен в отдельности.

Посредничество государств является одним из наиболее распространенных

видов посредничества. Во внутренние конфликты посредников вообще стараются

не допускать, и тем более посредников в лице других государств. Аргументом

является то, что внутренняя проблема должна быть решена внутри страны.

Государства берут на себя роль посредника, прежде всего в том случае,

если конфликт затрагивает их собственные интересы. Конкретно это может

выражаться в следующих моментах:

• наличие угрозы расширения конфликта;

• необходимость сохранения организации, участниками которой являются и

конфликтующие стороны, и посредник;

• стремление к усилению собственного политического влияния или

противодействия усилению влияния оппонента;

• необходимость улучшения отношений со сторонами, находящимися в

конфликте, или с одной из них;

• стремление поднять собственный политический престиж;

• решение внутриполитических задач (например, как результат лоббирования

интересов той или иной политической или этнической группы).

В посредничестве, осуществляемом государствами, принято различать

посредничество сверхдержав или крупных государств в регионе.

Крупные государства обладают сильными экономическими и политическими

рычагами влияния на конфликтующие стороны. По этой причине они иногда могут

добиться довольно ощутимого результата в таком конфликте, в котором другие

посредники оказываются бессильными.

Американский исследователь С. Тоувал провел сравнительный анализ

посредничества двух сверхдержав в период «холодной войны» — с 1945 по 1989

гг. По его данным, США 57 раз были посредниками, не считая их

посреднической деятельности в Латинской Америке, в то время как СССР — 17

раз (за исключением стран Восточной Европы)[8]. К этому следует добавить 10

случаев совместного посредничества, из которых 4 приходятся на 1987-1989

гг. Эти различия объясняются большими экономическими возможностями

американцев.

Следует, однако, принять во внимание еще один, не менее важный фактор —

концептуальные подходы к конфликтам и их урегулированию. В рамках

доминировавшей в СССР концепции «мирного сосуществования» посредничеству

отводилась незначительная роль во внешней политике, тогда как, например,

после второй мировой войны оно было одним из центральных направлений

внешней политики США. Практически каждая американская администрация

посылала своих посредников за границу для урегулирования конфликтов.

Довольно широка и география конфликтов, в которых были задействованы США в

качестве посредника, — фактически она охватывает весь мир.

Один из примеров активной посреднической деятельности США —

урегулирование отношений между Египтом и Израилем в 70-х годах. Так, в 1975

г. США не удалось убедить Израиль сделать уступки Египту. Тогда

государственный секретарь США Г. Киссинджер вернулся в Вашингтон и объявил

о «переоценке» американской политики. Одновременно США отложили обещанную

Израилю военную помощь. Возможность разрешения этой сложной ситуации в

урегулировании появилась несколькими месяцами позже, когда была получена

широкая политическая поддержка, а также оказаны различные виды помощи со

стороны США, как Израилю, так и Египту. В конечном счете, США удалось

добиться подписания соглашений между этими двумя странами, а также усилить

свои позиции на Ближнем Востоке.

Советский Союз, в отличие от США, значительно меньше внимания уделял

международному посредничеству, но все же осуществлял его. Один из наиболее

успешных примеров посреднической деятельности СССР — урегулирование

конфликта между Индией и Пакистаном в связи с Кашмиром. Конференция по

урегулированию проходила в Ташкенте в 1966 г. В ее работе приняли участия

премьер-министр Индии, президент Пакистана, а в качестве посредника —

Председатель Совета Министров СССР А.Н. Косыгин. СССР был заинтересован в

мирном разрешении конфликта в регионе, хотя этот конфликт и не представлял

для Советского Союза слишком большой угрозы[9].

В конце 80-х - начале 90-х годов, СССР и США несколько раз сотрудничали в

оказании посреднических услуг, в том числе на Ближнем Востоке, при

урегулировании проблем Намибии, Югославии. В ряде случаев такое

сотрудничество было вызвано стремлением не допустить выхода конфликта из-

под контроля, что, в конечном счете, могло бы привести к столкновению двух

держав. Поэтому каждая из сверхдержав стремилась оказать сдерживающее

влияние на своего союзника.

Нейтральные государства также выступают посредниками при урегулировании

конфликтов. Они не обладают такими возможностями оказания давления на

участников конфликта, как крупные державы. Тем не менее, порой они

действуют весьма эффективно именно за счет своей слабости. Эти государства

добровольно принимают на себя обязательства не участвовать в войне (кроме

случаев самообороны), воздерживаться от политики, которая может привести к

войне, не входят в военные союзы и блоки, не предоставляют свою территорию

для иностранных войск и военных баз и т.п. В силу их нейтральности они

оказываются порой наиболее приемлемыми для конфликтующих сторон в качестве

посредника.

Для самих же нейтральных стран существенным мотивом участия в

посредничестве является возможность таким образом ответить на критику,

которая нередко раздается в адрес их официального внешнеполитического

курса, ориентированного на нейтралитет. Согласно логике оппонентов,

нейтральность обрекает эти страны на пассивность в международных

отношениях, посредничество же позволяет реально показать, что нейтралитет

вовсе не означает бездействия.

Они участвуют в налаживании контактов между участниками конфликта,

предоставляют свою территорию для проведения встреч и переговоров между

враждующими сторонами. Один из примеров участия нейтральных государств в

урегулировании конфликта — деятельность австрийского канцлера д-ра Б.

Крайски, который в середине 70-х годов был одним из первых западных

политических деятелей, признанных ООП. В Вене было открыто информационное

представительство данной организации. Все это явилось положительным

фактором, необходимых для урегулирования ближневосточной проблемы.

Малые государства не располагают особыми возможностями силового

воздействия на конфликтующие стороны. Их средства сводятся к убеждению и

созданию каналов коммуникации. Некоторые исследователи выдвигают идею о

необходимости развития именно этого вида посредничества в наиболее острых

кризисных и конфликтных ситуациях. Они аргументируют такую идею тем, что

малые государства, как и нейтральные, оказываются порой наиболее

приемлемыми посредниками для конфликтующих сторон именно в силу того, что

они не могут навязать свое решение.

Одним из ярких примеров посредничества малых государств является

деятельность Алжира по освобождению американских заложников, захваченных в

Иране 4 ноября 1979 г. группой экстремистски настроенных студентов. Более

того, усилия Алжира стали примером успешно проведенного посредничества

малых государств. Целесообразно несколько подробнее рассмотреть

урегулирование данного конфликта[10].

Кризис 1979 г. между США и Ираном, угрожал превратиться в их военную

конфронтацию. Стараясь не допустить этого и в то же время освободить

заложников, многие страны и международные организации предлагали свои

посреднические услуги. В итоге был выбран Алжир как наиболее приемлемый

посредник для обеих сторон. Алжир имел опыт международного посредничества.

В частности, в 1975 г. он посредничал между вице-президентом Ирака и шахом

Ирана по поводу территориальных споров. Немаловажным фактором оказалось и

то, что во время конфликта некоторые должностные лица Ирана, занимавшиеся

деталями того соглашения и установившие в свое время хорошие рабочие связи

с алжирцами, работали в иранском МИДе.

Алжир следовал политике неприсоединения, полагая, что в биполярном мире

больше других страдают малые государства. По официальным заявлениям Алжира

он выполнял чисто гуманитарную миссию, цель которой - спасти заложников. Но

были и другие мотивы посредничества Алжира. Один из них — поиск своего

места в системе международных отношений. Посредничество помогало укрепить

представления о том, что алжирское руководство делает все возможное для

активного участия в международных делах. На уровне внутренней политики

успех алжирцев в урегулировании кризиса мог стать большой удачей нового

президента. Были и другие мотивы, побуждавшие Алжир к посредничеству. После

падения шаха Ирана алжирцы стремились улучшить свои отношения с новым

иранским руководством. Это было полезно для усиления их позиций в

Организации стран-экспортеров нефти (ОПЕК), где Иран играл одну из ключевых

ролей. Алжир был заинтересован и в улучшении своих отношений с США. Важным

моментом была также возможность продажи газа США.

При осуществлении посреднических функций алжирцы сделали основной акцент

на организацию процесса выработки решения, а не на поиске конкретного

выхода из конфликта, хотя на различных стадиях переговоров они вносили

предложения, переформулировали заявления сторон и т.п. В общем, они

выступили «охладительным экраном» между двумя участниками конфликта.

Одна из серьезных проблем, с которой столкнулся Алжир при осуществлении

посредничества, - большая разница в политических культурах двух стран.

Алжирцам удалось переключить дискуссию с обсуждения общих проблем

непосредственно на проблему освобождения заложников. При этом было крайне

важным «сохранение лица» участников конфликта, что особенно волновало Иран,

который не мог допустить уступок. Для американцев же было неприемлемо,

чтобы соглашение выглядело как выкуп заложников. Они настаивали на том, что

поведение иранцев незаконно и нарушает все международные нормы. Алжирцы

хорошо понимали опасения каждой из сторон. В итоге окончательное соглашение

приняло форму декларации, которая была составлена правительством Алжира и

следовать которой обязались обе стороны. Наконец, алжирцы выполняли роль

гаранта соглашения.

Успех посреднической деятельности Алжира ярко демонстрирует возможности

стратегий, связанных с оказанием помощи в поиске решения и обеспечения

взаимодействия сторон: эти стратегии являются главными в посредничестве

малых государств.

Кроме государств посредниками в конфликтах наиболее выступают

межправительственные организации, как универсальные (ООН), так и

региональные (например, Организация по безопасности и сотрудничеству в

Европе; Организация американских государств, Организация африканского

единства и др.).

По оценкам различных исследователей, активное участие

межправительственных организаций после второй мировой войны в качестве

посредников обусловлено следующими причинами:

. значительным ростом количества универсальных и региональных

международных организаций, особенно во второй половине XX в.;

. их активной ролью в мире, в частности таких организаций как ООН, ОБСЕ,

ОАЕ и ряда других;

. во многих случаях восприятием их конфликтующими сторонами как

нейтральных в связи с тем, что в межправительственных организациях

представлены страны с различной политической, идеологической,

религиозной ориентацией.

Межправительственные организации имеют меньше возможностей, чем крупные

державы использовать рычаги «поощрения» и «наказания». Они охотнее

пользуются теми средствами, которые предполагают наличие экспертных

знаний, а также легитимности для вмешательства в отношения членов своих

организаций. Так, представитель ООН в принципе имеет больше формальных прав

вмешиваться в конфликт, чем кто-то другой. Вследствие этого ему легче

устанавливать контакты с высшим руководством обеих конфликтующих сторон и

через них оказывать влияние на ситуацию. Благодаря тому, что

межправительственные организации обычно воспринимаются в качестве законного

посредника, стороны более склонны следовать именно их советам и идти

навстречу их пожеланиям.

Несмотря на активную деятельность межправительственных организаций в

урегулировании конфликтов, случается и так, что им отказывают в праве быть

посредником, подозревая, будто через эти организации проводится политика

какого-либо государства или группы государств. В качестве примера можно

привести первоначально отношение Израиля к посреднической роли ООН на

переговорах по 101-километровой зоне на дороге Суэц-Каир после войны 1973

г. Израиль полагал, что в ООН слишком сильно влияние арабских стран,

поэтому она не сможет быть хорошим посредником. Впоследствии ООН все же

выступила посредником на этих переговорах, которые в итоге привели к

достижению договоренностей[11].

Другая проблема в посреднической деятельности межправительственных

организаций заключается в том, что хотя уставы многих из них

предусматривают вмешательство в конфликт, но часто отсутствует механизм его

реализации.

Среди межправительственных организаций наиболее интенсивно оказанием

посреднических услуг занимается ООН, Устав которой предусматривает

коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и актов

агрессии, а также разрешение споров мирными средствами. Посредническая

деятельность ООН осуществляется в различных формах и различными её

представителями. Это может быть специальный представитель генерального

секретаря ООН или непосредственно генеральный секретарь.

Существенную роль в посредничестве играют специальные комитеты и комиссии

ООН, которые занимаются сбором информации, отслеживанием ситуации и

оказанием помощи в поиске мирных решений. Резолюции, принимаемые ООН,

оказывают моральное и политическое воздействие на конфликтующие стороны,

побуждая их к мирному решению споров.

Региональные межправительственные организации непосредственно

заинтересованы в сохранении и поддержании мира в регионе. В силу этого

уставы ряда из них предусматривают наличие мандата на вмешательство в

случае разгорания конфликта. Например, уставы Лиги арабских государств

(ЛАГ) и Организации американских государств (ОАГ) содержат прямое указание

на то, чтобы их члены выступали посредниками в регионе. С этой целью

региональные организации создают, например, по конкретному конфликту

специальные группы или комитеты, которые осуществляют посреднические

функции.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в своей

посреднической деятельности исходит из принципов, включающих в себя и

принцип мирного разрешения споров. Эти принципы были сформулированы в

Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе,

которое было подписано 33 европейскими странами, а также США и Канадой в

Хельсинки в 1975 г. ОБСЕ участвовала в посредничестве на европейском

континенте, в частности в бывшей Югославии и в России в связи с конфликтом

в Чечне.

В последние годы все большую роль в посредничестве играют

неправительственные организации, хотя некоторые из них сотрудничают с

правительственными структурами разных стран. К ним относятся церковь,

Международный Красный Крест, «Врачи без границ» и др.

Неправительственные институты и организации осуществляют посреднические

функции главным образом за счет того, что стороны доверяют им и стремятся

Страницы: 1, 2, 3, 4