: Бюджетное устройство Российской Федерации и проблемы его совершенствования

бюджета в банках и открытие их в системе Казначейства с перечислением средств

непосредственно на расчетные счета хозяйствующих субъектов, выполнявших

работы или оказывающих услуги для бюджетных единиц, финансирующих за счет

федерального бюджета.

Казначейство, опираясь на Центробанк и его систему, освобождает его от функций

ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за их целевым

использованием. Одновременно осуществляется внедрение учета операций по

фиксации денежных средств на каждой стадии исполнения бюджета.

[1]

Таким образом, вновь созданная система позволит на основе четко определяемых

объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию

бюджетных потоков, сделать процесс исполнения бюджета более плавным,

обеспечив учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не

только объема бюджетных назначений и сумм платежей.

Заключительным этапом бюджетного процесса является составление отчета об

исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. Вся

работа по составлению отчетов возложена на Министерство финансов РФ и его

финансовые органы, Государственную налоговую службу и налоговые инспекции,

Государственный таможенный комитет и его органы. Эти отчеты направляются

соответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете

РФ докладывается Федеральному Собранию РФ, которое его утверждает. Для

осуществления контроля за исполнением федерального бюджета существует Счетная

палата, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным

законом.

* * *

Таким образом, бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно сложна, как

сложны и все ее составляющие: федеральный бюджет, бюджеты субъектов

Федерации, местные бюджеты. Федеральный бюджет балансирует доходы и расходы

государства в целом, осуществляет необходимое перераспределение доходов между

социальными группами, между регионами. Территориальные же бюджеты

способствуют осуществлению конкретных программ на местах. И то, и другое

жизненно важно для функционирования экономики страны и успешного ее развития.

И налицо вывод - оптимальное функционирование бюджетного механизма возможно

лишь при двух основополагающих условиях: правильного построения межбюджетных

отношений между бюджетами различных уровней и четкого, справедливого баланса

его доходов и расходов. Именно тогда возможно говорить о стабильной и

быстрорастущей экономике, эффективной бюджетной политике, ибо только тогда в

полной мере проявятся основные принципы бюджета: единство, полнота,

реальность, гласность и самостоятельность.

1.2. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы.

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении,

происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом

системы государственного управления органы местного самоуправления,

наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко

возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в

общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль

местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они

становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое

распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как

определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на

одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности

бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является

соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях

федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов

Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на

сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна

быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов

федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в

российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти

единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными

тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем

не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на

принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований,

именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного

устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является

пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи

федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для России

чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного

на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-

бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на

всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

1. Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым

уровнем власти и управления собственных источников доходов, право

самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия

дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных

средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в

результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право

предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.

д.);

2. Законодательное разграничение бюджетной ответственности и

расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами

власти и управления;

3. Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления

выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального

выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

4. Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования

межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения

конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение

взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики [10, стр.

22].

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на

определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между

региональными органами на “рынке” социальных услуг, с одной стороны, и

выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны

общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений

экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и

политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к

становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных

уровней. Тем не менее основы к их формированию уже заложены и в развитии

бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно,

существует еще и немало проблем.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена

конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция

определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и

самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной

модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые

полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно

ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их

взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой

системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее

субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же

время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную

систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По

Конституции действует три системы налогообложения, однако не

предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь

Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в

виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных

ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития;

следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых

систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели

бюджетного федерализма существуют. Тем не менее реальная его сущность

значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и

политических интересов властных уровней и структур государства, направленных

на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов

общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных

ассигнований и расходов [9, стр. 4]. Именно в рамках данной системы заключен

процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в

специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их

источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами

присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена

в системе “экономика - государство - экономика”, где государство само по себе

является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю.

Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и

перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти.

Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений,

осуществляя “обслуживание” государством общества. При этом чем оно получается

дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма [9, стр. 4].

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное

выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти

понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это

процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти

по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На

вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные

возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны

для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство

обязано предоставить этому региональному или местному органу власти

недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо

большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и

объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных

бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным,

означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами

Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий,

вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам

федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального

масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной

системы (см. Рисунок 1)

Рисунок 1.

Направленность расходов федерального бюджета.

Источник: 17, стр. 9

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое

взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое

позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный

уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого

региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными

трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как

ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому

гарантированных государством услуг связано с большими различиями в

экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и

большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов

власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных

стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и

продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от

социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за

защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с

естественными географическими должны непременно учитываться при организации

горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация

населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в

прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и

без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со

значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие

принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к

повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика

распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов

(трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых

“нуждающихся” регионов, вторая - в адрес “особо нуждающихся”. “Нуждающимся”

считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по

России, “особо нуждающимся” - регион, бюджетные расходы которого выше его

доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств

региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из

федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что

стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается

на экономически обусловленное противостояние регионов [17, стр. 8].

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы

бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в

серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже

разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий

как природно-географические, так и социально-экономические особенности

регионов.

Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим

признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном

государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного

федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ

функционирования единого государства, единой финансовой и экономической

системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его

граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько

от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого

целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства,

осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой

стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного

федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического

кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление

реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов,

приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции

федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия

центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и

политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все

более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных

реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит

стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и

объективность нашей рыночной экономической системы.

1.3. Направления реформирования современного бюджетного устройства

Российской Федерации.

Совершенно очевидно, что проблемы, с которыми сегодня сталкиваются как

федеральный бюджет Российской Федерации, так и многочисленные территориальные

бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной власти

преобразований не только в качественном и количественном составе бюджетных

показателей, но и в самих принципах организации бюджетной системы. И прежде

всего с этой точки зрения возникает потребность в реформировании

законодательной базы бюджетной системы.

Большие надежды возлагаются на разработанный проект Налогового кодекса,

обсуждаемый в Государственной Думе: ведь именно налоги, формируя финансовую

базу деятельности государства, создают предпосылки для успешного проведения

бюджетного регулирования. Налоговый кодекс должен стать своего рода налоговой

конституцией, определять основы построения налогов, принципы федерализма и т.

п. Он вобрал в себя множество областей права: гражданское, административное,

уголовное, налоговое. Все же детали, связанные с конкретным налогообложением

- это предмет регулирования законодательства о бюджете, об отдельных видах

налогов, о санкциях и т. п. С принятием Налогового кодекса и реальным

разграничением налоговой базы в России может быть осуществлен переход к

качественно новой системе бюджетного федерализма.

На данный момент возможны два варианта российского налогового федерализма: на

основе развития положений Указа Президента Российской Федерации “Об основных

направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению

налоговой и платежной дисциплины” от 8 мая 1996 г. № 685; и на основе

Налогового кодекса Российской Федерации.

В президентском варианте основой являются федеральные налоги, которые

остаются совместными налогами Федерации, субъектов Федерации и местных

бюджетов. Центральным вопросом будет, как и сейчас, механизм разделения

совместных налогов на квоты (доли). Данный вариант определяет минимальные

значения долей поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней на

1997 - 1998 гг. При этом устанавливается своеобразный “налоговый коридор” для

колебаний долей федерального бюджета: по НДС - от 30 до 75 %, акцизам на

спирт, водку и ликеро-водочные изделия - от 30 до 65 % и т. д. В основном

консервируется действующая налоговая система и даже делается шаг назад в

сторону дифференциации налоговых взаимосвязей с территориями, что в свою

очередь сузит сферу дотационных регионов, роль финансовых трансфертов [9,

стр. 11].

Во втором же варианте, по Налоговому кодексу, реализуется в большей мере

американская система налогового федерализма, где федеральные налоги

(федеральный подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль корпораций,

на заработную плату, акцизы) на 100 % поступают в федеральный бюджет, налоги

штатов - только в бюджеты штатов, а местные налоги - только в местные

бюджеты. Налоговый федерализм США представляет собой сложнейшую систему

взаимодействующих налогов: федеральная налоговая система - 69,7 % общей

доходной массы, налоговые системы штатов - 19,9 %, налоговые системы местного

уровня - 17,4 % [9, стр. 12]. При этом единство и эффективность бюджетного

устройства обеспечивается доминированием федеральных налогов в сумме

налоговых платежей, непререкаемостью полномочий федеральной власти в

определении, установлении, взимании и обладании федеральными налогами;

свободой движения капитала и доходов на всей территории и запретам штатам

вмешиваться во внешнеэкономические связи территорий друг с другом, взимать

таможенные налоги; четкой и жесткой системой администрирования федеральных

налогов, включая эффективную систему мер принуждения подчиняться федеральным

установкам.

Налоговый кодекс Российской Федерации допускает ряд особенностей: закон о

федеральном бюджете или даже сам Кодекс может в порядке исключения разрешить

зачисление части федерального налога в бюджеты других уровней; перечень

региональных и местных налогов находится в компетенции федеральной власти и

устанавливается сверху. Допускается зачисление региональных налогов с

согласия субъекта Федерации в местные бюджеты (вне системы трансфертов);

вводится совместная компетенция региональных и местных властей в отношении

Страницы: 1, 2, 3