Законотворческий процесс и механизм обеспечения реализации законов

Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время

обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на

доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это

решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе.

В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт.

Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и

условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя

процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных законов.

В соответствии с законом Государственная Дума принимает Федеральные

законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо

глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в

письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается

в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от

общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105

Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение

пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения

закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более

половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течении

четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных

положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие

федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но

если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли

одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии

из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия

и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования

разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом

рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с

решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети

членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному

рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они

касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих

вопросов дан в ст. 106 Конституции РФ, к ним относятся: вопросы

федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного

и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация

международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса

государственной границы.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных

законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция

предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и

принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов

Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов

Государственной Думы.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течении 14

дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный

закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается

Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями

голосов в обеих палатах парламента.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать

общеобязательными велением государства, правовая норма должна

объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс

представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка

их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов.

Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и

налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего

сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в

помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе

печати.

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для

вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно

представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго

определенном порядке.

Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом

Президента "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных

законов".1

Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат

обязательному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание

законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете", затем

передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-

технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их

официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом

законе.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует

отметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания

нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а,

следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и

принципам.

Логические основы правотворческого процесса будут рассмотрены

подробнее в следующей главе работы.

2.МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА

2.1 Структура механизма обеспечения реализации закона

В начале главы, посвященной механизму обеспечения реализации закона,

следует, прежде всего, дать определение этого явления.

Такой механизм представляет собой «комплекс взаимосвязанных мер материально-

технического, организационно-управленческого и специально-юридического

характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами

и имеющих своим назначением, обеспечить реальное действие закона, а также

беспрепятственно и эффективно создать условия, при которых граждане, их

объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона».1

Определяющим в понимании указанного механизма являются меры или

используемые государственными органами или их должностными лицами средства,

способные придать доброкачественному закону реально действующий характер.

Как видно из приведенного определения, существуют группы мер не

правового и специально-юридического характера. Соотношения между ними

зависит от целей, преследуемых законов и содержания регулируемых отношений.

Так, к примеру, реализация законов в области хозяйственных отношений:

о банках и банковской деятельности, о биржах и биржевой торговле, об

аренде, о собственности и др., - требует, прежде всего, материальных,

финансовых ресурсов, достаточно развитой хозяйственной предприимчивости

субъектов, адекватной рыночным отношениям экономической и социально-

правовой среды и др.

Несколько иные условия и механизмы нужны для осуществления законов о

местном самоуправлении, об общественных объединениях.

В то же время, действию законов, независимо от отраслевой

принадлежности, присуще нечто общее, закономерное. Это позволяет не только

сконструировать общую модель механизма обеспечения реализации закона, но и

выявить особенности в осуществлении тех законодательных

актов, которые имеют в нынешних условиях приоритетное значение.

Хотелось бы подробнее остановиться на мерах по обеспечению

реализации законов, как на составной части всего механизма. К мерам

неправового характера принято относить материально-техническое,

организационное и идеологическое обеспечение.

1.Материально-техническое обеспечение - это многообразная

практическая деятельность государственных органов и должностных лиц по

созданию материальной базы для действия закона. Как, показывает практика,

материальные предпосылки действия закона отсутствуют в 2-х случаях:

1.Когда закон не содержит указания на источник материальной

оснащенности действия адресата закона.

Это говорит о том, что в обществе нет необходимых ресурсов для

утверждения законодательных новаций.

2. Когда государственные структуры явно или скрыто,

сопротивляются реализации данного закона.

2.Организационное обеспечение - это исполнение закона,

представляющего собой организационно-исполнительную многообразную и

распорядительную деятельность государственных структур, включающую

информационное обеспечение адресата законом и специальное обучение кадров.

Качество закона, равно как и его эффективность зависят от уровня

профессиональной подготовки законодателя.

Чувство уважения к закону прямо зависит от авторитета издавшего его

органа. Существующая законотворческая практика привела к появлению законов,

активность действия которых близка к нулевой отметке, а это, в свою

очередь, вызывает чувство необязательности исполнения законов. Кроме того,

законы нередко "подправляются" нормативными актами органов управления, что

не прибавляет авторитета ни самому закону, ни законодательным органам.

3. Существенное значение среди мер не правового характера имеет

идеологическое обеспечение реализации закона.

Это научное обоснование необходимости правового регулирования данных

отношений, своевременности такого регулирования, прогнозирование социальных

последствий действия принятого закона, исследование среды его действия и

др.

Говоря о назначении мер неправового характера, нельзя пренебрегать

юридическими механизмами обеспечения реализации закона.

Не способствует повышению эффективности действующего законодательства

пренебрежительное отношение правотворческих органов к элементарным правилам

юридической техники. Так, в декабре 1991 года был принят пакет

законодательных актов, регулирующих налоговые правоотношения.

Законодатель счел необходимым ввести их в действие с 1 января 1992

года, однако, они были опубликованы лишь в марте 1992 года. Это привело к

многочисленным коллизиям между налогоплатильщиками и налоговыми службами.

Среди юридических инструментов особое место отводится

постзаконодательной нормотворческой деятельности. Она характерна тем, что

обеспечивает реализации законов непрямого действия, конкретизируя

законодательные предписания. Для более эффективной постзаконодательной

деятельности целесообразнее было бы, чтобы субъекта правотворчества

устанавливал законодатель и, при том, по конкретному кругу вопросов,

перечисленных в акте о введении законов в действие. В отдельных случаях

конкретизация закона может производиться и не по прямому указанию закона,

однако, данное исключение не должно превращаться в правило.

Главным недостатком существующей правовой практики является, то, что

зачастую конкретизирующие нормативные акты "запаздывают", позволяя тем

самим бездействовать закону, либо давая почву для его неверного толкования.

Думается, что есть способы решения этой проблемы.

Во-первых, необходимо отказаться от практики введения законов в

действие сразу же после его принятия, что, на мой взгляд, абсолютно

неприемлимо для законов не прямого действия. Они должны вступать в силу в

одном пакете с конкретизирующими их авторами.

Во-вторых, решение этой проблемы способствует "внедрению в правовую

систему требования непосредственного действия предписаний закона.

Недопустимость отказа в осуществлении предписаний ссылкой на отсутствие

конкретизирующих положений".1

Хотелось бы остановиться еще на одном юридическом средстве обеспечения

исполнения законов. Это средства индивидуальной правовой регуляции, которые

включают акты распорядительного и правоприменительного характера.

К актам распорядительного характера можно отнести ненормативные

предписания высших органов государственной власти и управления. Это, так

называемая, директива госорганам и их должностным лицам о том, как

организовать осуществление закона гражданами и организациями.

Особое внимание среди распределительных актов занимают президентские

указы, юридическая весомость которых определяется правовым положением

Президента страны. Но следует сказать, что указы отличаются чрезмерной

общностью и требуют дальнейшей конкретизации.

Так, например, Указ Президента РФ "0 некоторых изменениях в

налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" от 22

декабря I993 года вносит существенные изменения в налоговую систему РФ,

вводя новый режим налогообложения банков и страховых организаций, а так же

ряд новых налогов. В соответствии с П.35 Указа он вступил в силу с 1 января

1994 года в части изменения порядка налогообложения. Государственной

налоговой службе было поручено разработать инструкции о порядке применения

Указа Президента, следовательно, порядок действия этого акта пока еще

неясен.

Целесообразно было бы, чтобы соответствующим Указом Президента

вводилась в действие Программа государственного обеспечения принятого

закона, в которой содержался бы перечень мер, их исполнители, сроки

осуществления, организация контроля и др.

Хотелось бы затронуть еще одно из средств правообеспечения - это

социально-правовой контроль; задача в том, чтобы снабдить правовую систему

надежными инструментами блокирования деструктивного влияния на действие

закона. В действующем законодательстве практически нет никаких мер защиты.

К примеру, Закон "0 статусе судей в РФ" предусматривает обеспечение судей

жильем в течении 6 месяцев, но практически никто не несет ответственности

за невыполнение этого установленого закона.

Анализ законодательной и юридической практики показывает, что

наиболее четко разработан механизм реализации уголовного закона. Здесь

имеются элементы:

- институционального характера (нормы процессуального и исправительно-

трудового права).

- объектно-субъектного характера (органы предварительного

расследования, судебного разбирательства, статус участников уголовного

процесса).

- виды процессуальных действий, допускаемых законом.

- действия по соблюдению и исполнению юридических обязанностей

и использование субъективных прав.

- условия, при которых допускается реализация правовых норм

(всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств

уголовного дела, обязательное участие защитника в предусмотренных

законом случаях и др.).

-средства исправления неправильных решений, восстановление нарушенных

прав и принуждения на случай уклонения от выполнения обязанностей (жалобы,

протесты, пересмотр судебных решений в кассационном и надзорном порядке).

Очевидно, что теоретическая модель такого механизма должна стать

эталоном механизма действия любого закона.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Процесс законотворчества - это сложный социальный процесс, сочетающий

в себе действие законов объективной действительности и субъективную волю

законодателя. Только принятие объективно обусловленных выражающих

общественные потребности законов может служить основой эффективного

законотворчества, основным показателем которого является реальное действие

закона.

Жизнеспособность законов обеспечивается множеством компонентов. Их

необходимо подвергнуть глубокому анализу, чтобы определить наиболее

уязвимые места в процессе подготовки и реализации законов; попытка

проделать эту работу была сделана в данном дипломном исследовании.

Подытожив все изложенное, хочу выделить ряд насущных проблем современного

законотворчества.

Во-первых, на мой взгляд, необходимо изменить существующую практику

законотворчества на стадии подготовки проекта закона. Здесь представляется

возможным разработка проекта группой ученых-специалистов, которая заменила

бы ведомственный порядок подготовки законопроектов. Целесообразно выносить

важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение, предварительно

разработав механизм подведения итогов обсуждения и их учета в

законопроекте.

Серьезной проблемой является неоправданная федеральная

законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже

через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина

происходящего - вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают

некоторые, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым

законопроектам. В результате их применения обнаруживается множество "дыр",

которые приходится немедленно "штопать".

Другой блок проблем связан с вопросами качества самого закона,

представляющего адекватное отражение законодателем нормативно-правовых

потребностей, что возможно лишь при строго научной основе

законотворческого процесса. Основная задача состоит в том, чтобы создать

надежный организационно-правовой заслон немотивированным законодательным

актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официально-

правовые формы, и это, следует закрепить конституционно.

Очень важной является проблема понятийной определенности

законодательства. Для достижения краткости и точности юридического языка

большое значение имеет правильное использование правовой терминологии.

Необходимо создать единый терминологический словарь законодательства.

Другая проблема - это модельная сбалансированность запретительных и

разрешительных норм в нашем законодательстве, а также законов и подзаконных

нормативных актов. Необходимо конституционно установить круг вопросов

общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на

законодательном уровне, уточнить систему государственных органов,

обладающих правом законодательствовать.

Среди всех проблем законотворчества наиболее остро встает проблема

исполнения законов.

Многие законы, которые создаются с огромными интеллектуальными и

психологическими затратами не работают, парализуя всю правовую систему, все

три власти - законодательная, исполнительная и судебная - должны

сосредоточиться именно на реализации принятых решений.

Естественно, перечисленный перечень трудностей законотворческого

процесса не является исчерпывающим. Необходимо глубокое научное

исследование этих вопросов, разработка на ого основе практических мер по

совершенствованию законотворческого процесса.

Наша обновленная Россия должна творчески воспринять значительную часть

юридической техники и правового опыта, накопленного за тысячилетия в

демократических странах мира. Будущее российского общества должно

базироваться на гражданском, а не только административном праве, как это

было в России в царские и советские времена.

Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является

совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры

к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на

практике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на

авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании

законов.

Необходима единая государственная программа законотворчества, которая

должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов

Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такой программой

является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту

законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного

документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на

десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной

общегосударственной программы законотворчества нет. Очевидно, что ни

Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни

субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований

самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть

решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При

нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется

проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план

законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества

будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами, и решать

свои проблемы методом проб и ошибок.

Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать

автоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который

начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может

воздействовать на государственный механизм и общество в целом с целью

установления отношений, предписанных законом.

Список использованных источников

Нормативные акты

Конституция РФ: принята на Всенародном референдуме 12 декабря I993 г.

M.,I993.

Федеральный Закон 8 мая 1994г. "О статусе депутата Совета Федерации и

статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ": //

Собрание законодательства Российской Федерации.1994. №2.ст.74.

Указ Президента РФ "О порядке опубликования и вступлении в силу

Федеральных законов" //Собрание актов Президента и правительства РФ. I994.

№6. ст.1173.

Закон РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации"

// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. I992.

№30. ст.1792.

Монографическая литература

Алексеев С.С. Государство и право. М., I994. C.I90.

Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992. I4 декабря.

Алексеев С.С. Правовое государство - судьба социализма. М.,1988.С.96.

Бородин Р.В. Президента РФ тревожит состояние законотворчества //

Российская юстиция. 1997.№7. C.1.

Дюрягин И.Я. Правотворчество в советском государстве. М., Юрид.л.,

1974. C.157.

Гоббс Т., Левиафан Н. Мир философии: Книга для чтения. Ч.2. Человек.

Общество. Культура. М.,: Политиздат. 1991. С.450.

Гайман В. Механизм обеспечения реализации закона в современных

условиях. // Советское государство и право. 1991.№12.C.12.

Грось А. О противоречиях в гражданском процессуальном

законодательстве. // Российская юстиция. I994. №1. С.42.

Законодательство Российской Федерации: Теоретические вопросы, проблемы

и перспективы развития. / "Круглый стол" журнала "Советское государство и

право" // Советское государство и право. 1992. №10,11,12.

Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве //

Российская юстиция. l997. №7. C.13.

Исполнение законов. / "Круглый стол" журнала" Советское государство и

право" // Советское государство и право. 1991. №6,7.

Кененов А.А., Чернобель Г.Т. Логические основы законотворческого

процесса . // Правоведение . 1991 №6. С.74

Керимов Д.А. Законодательная техника: М. I998.

Кудрявцев В.Н. 0 правопонимании и законности. // Государство и право.

1994. №З. С.75.

Кудрявцев В.Н. Правомерное поведение: норма и патология. М.: Наука,

1982. С.287.

Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М.:Юрид.л.,

1977. С.58.

Кривовенко Л.Т. Право законодательной инициативы. // Советское

государство и право. 1997. №8. С.11.

Лукьянова Е. Как готовить закон. // Народный депутат. I990. №12.

Лукич Р. Методология права. М.: Прогресс. 1981. С.215.

Наинец А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. М.:

Прогресс. 1974. С.256.

Научные основы советского правотворчества. / Под ред. Халфиной Р.О.:

М. I98I. С.300.

Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ. // Государство и

право. 1994.№12. С.27.

Правотворчество в СССР. / Под ред. Мицкевича А.В.: М. 1974. С.320.

Советское законодательство: пути перестройки. / Под ред. Мицкевича

А.В., Приголкина А.C./ М.,: Юрид.л., I989. C.43I.

Синюков В.Н. Исполнение законов. // Советское государство и право.

1991. №6. С.7.

Спасов Б.П. Закон и его толкование. М.:Юрид.л., 1986.С.91.

Тихомиров В., Приголкин А., Казьмин И. Законотворчество и план. //

Народный депутат. I990. №9. С.95.

Теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В./. М.: Юрид.л.,

1994. C.123.

Общая теория права. Курс лекций./ Под ред. Бабаева B.K./. Нижний

Новгород. 1993. С.304.

1 Гоббс Т., Левиафан Н. Мир философии: Книга для чтения. Ч.2.:Человек.

Общество. Культура- М.:Политизцат,1991 - С.175.

1 Кудрявце В.Н. О правопонимании и законности // Государство и право -

1994. - №3.- С.4

1 Сабо Имре. Основы теории права. - М.:Прогресс.1974. С.97

1 Кудрявцев В.Н. Правомерное поведение: норма и патология, М.: Наука, 1982.

С.287.

1 Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М.: Прогресс,

1974. С.256.

2 Лукич Р. Методология права- М.:Прогресс,1981. C.215.

3 Приголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества./Под ред. П.Е.

Недбайло, В.М.Горшенева.- М.: Юрид. лит., 1976. С.85.

1 См.: Братко А.Г. ,Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и

государства: Учебник. /Под ред. В.В. Лазарева.- М.: Юрид. лит., I994. С.

123.

2 Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве //

Российская юстиция - I997. № 7. C.13.

1 Бородин Р.В. "Президента РФ тревожит состояние законотворчества" //

Российская юстиция. I997.№7.-C.I

1. Дюрягин И.Л, Приголкин А.С. Правотворчество в советском Государстве -

М.: Юрид. лит.,1974.-- C.I57.

1 .Научные основы правотворчества./Отв. ред. Р.О. Халорина. М.: Юрид. лит.,

1981. С.37.

2 Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ./Государство и право.

1994.- №I2. С.27.

1 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ.-- I993. №52.- Ст.5059,

5058, 5062, 5066, 5065, 5069-72.

1 Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992.I4 декабря.

2 Федеральный закон"0 статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата

Государственной Думы Федерального Собрания РФ. //Собрание законодательства

РФ I994. №2. Ст.74.Ст.11,ч.1.

1 Советское законодательство: пути перестройки./Под ред. А.В. Мицкевича,

А.С. Приголкина.- М.: Юрид. лит.,1989. С.5.

1 Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М., Юрид. лит.,

1977.С. 58.

2 Кривовенко Л.Т. Право законодательной инициативы.//Советское государство

и право.1979. №3. С.З-П

1 Такую точку зрения высказывают авторы монографии "Правотворчество в

СССР". С.202.

1 Собрание актов Президента и Правительства P.Ф. I994.- №15 Ст.1173.

1 Синюков В.Н. Исполнение законов. // Советское государство и право. 1991.-

№6.С.7.

1 См. Гайман В.Н. Указ. Раб.-- C.I3.

Страницы: 1, 2, 3, 4