| |||||
МЕНЮ
| Зарубежный опыт подготовки государственных служащих как условие эффектиной реализации их экономических и социальных функцийЗарубежный опыт подготовки государственных служащих как условие эффектиной реализации их экономических и социальных функцийроссийский университет дружбы народов Реферат по дисциплине: "Государственная служба теория и профессиональная деятельность" На тему: Зарубежный опыт подготовки государственных служащих как условие эффективной реализации их экономических и социальных функций Выполнила: студентка 2-ого курса ***************** Группа ГМУ-21 Москва 2001 План: 1. Экономические и социальные функции института государственной службы: методологические подходы к классификации и приоритеты. 2. Японский опыт подготовки государственных служащих. 3. Подготовка и переподготовка работников государственного и муниципального управления в Германии. 1. Экономические и социальные функции института государственной службы: методологические подходы к классификации и приоритеты Учитывая кризисное состояние российской экономики и ее ключевую роль в жизнедеятельности общества, одна из центральных и приоритетных задач института государственной службы связана с более эффективной реализацией его экономических и социальных функций — государственным регулированием экономики, правовым обеспечением экономической деятельности, организацией денежного обращения, поддержкой оптимального уровня занятости и т.д. Анализ научной литературы и источников свидетельствует о том, что существуют различные варианты группировки и классификации экономических функций института государственной службы. Например, их просто перечисляют по каким-то признакам (по алфавиту, степени значимости, структурным составляющим экономической политики и т.д.). Так, классифицируя экономические функции института государственной службы по значимости, на передний план вполне обоснованно часто выдвигаются проблемы поиска разумной меры сочетания рыночных и государственных регуляторов, интеграции поддержки развития свободы предпринимательства и государственного регулирования экономики. В этой связи необходимо научно обосновать и определить систему критериев, обусловливающих степень интеграции рыночных и государственных механизмов, а также ее динамику и пределы с учетом конкретного объекта управления, внешних и внутренних условий. Однако такой принцип классификации экономических функций представляется недостаточно научным и устойчивым, ибо в процессе развития общества могут меняться и пересматриваться сами функции, их приоритеты и значимость для экономики. Поэтому более логичной и аргументированной видится классификация экономических функций института государственной службы по наиболее крупным составляющим экономической политики. Именно в подготовке и: анализации экономической политики заключается основная экономическая задача государственной службы, которая и определяет все многообразие ее конкретных экономических функций. Таким образом, классификацию экономических функций государственной службы можно представить следующим разом (см. рис. 1). Рис. 1. Классификация экономических функций института государственной службы по составляющим экономической политики В свою очередь, экономические функции института государственной службы Такое подразделение экономических функций необходимо и полезно с точки зрения поиска и определения наиболее эффективного механизма их реализации. В качестве самостоятельной, прежде всего в условиях переходного периода, следует выделять также консультационную функцию института государственной службы, которая особо важна при разработке и реализации экономически политики предприятия. Остановимся на этой проблеме подробнее. Говоря о социально-экономическом положении России, его кризисном состоянии и возможных перспективах, политики, ученые и практики, как правило, связывают эту проблему, например, с федеральным центром и регионами, их взаимодействием и синхронизацией действий, бюджетом, налогами, иностранными инвесторами, выборами губернаторов и т.д. Все это очень важные компоненты, но при этом первоисточник и основа развития общества остаются в тени. Имеется в виду материальное производство, а значит, предприятия, где оно берет начало и заканчивается в виде конкретных результатов (продукции, услуг, прибыли и т.д.). Внимание к предприятиям со стороны государства и его органов явно ослаблено. Их вспоминают в лучшем случае лишь тогда, когда речь идет о задолженностях по зарплате, криминальных ситуациях, банкротстве или неуплате налогов. Думается, что это, мягко говоря, ошибочная позиция, ибо все (или почти все) в социально- экономическом плане в общество зависит как раз от предприятий, итогов их работы. В этой связи возникает вполне логичный, но не такой простой, как кажется на первый взгляд, вопрос: должно ли государство вмешиваться в деятельность предприятий и организаций, учитывая, что в настоящее время уже имеется, как известно, широкий спектр форм их собственности и хозяйствования (частные, акционерные, совместные, арендные, кооперативные и т.п.)? Должно ли и может ли, допустим, государство регулировать и вмешиваться в хозяйственную деятельность и социальное развитие частного предприятия? На наш взгляд, и может, и должно. Допускаем, что не все с этим согласны. Поэтому попытаемся коротко пояснить данный тезис. Во-первых, и это, видимо, бесспорно, именно от результатов работы
предприятий зависят и макроэкономические показатели (национальный доход, Во-вторых, в принципе, отмеченное выше как бы противоречит зарубежному опыту. Действительно, в развитых странах с рыночной экономикой государство этим не занимается. Предприятие, тем более частное, само отвечает за себя и за свое будущее. Но там и проблем нет таких, как в России, — прежде всего не надо резко наращивать объемы отечественного производства. Для нас же это генеральное, ключевое направление выхода из кризиса. Переходный период — особый, необычный, чрезвычайный этап. Он допускает и требует особых, нестандартных форм и методов работы, в том числе со стороны государства по отношению к предприятиям, которые не всегда, видимо, можно понять и оценить с позиций высокоразвитых западных стран. Таким образом, как минимум два обстоятельства — ключевая роль предприятий в экономическом росте и особенности переходного периода—обусловливают необходимость и целесообразность оказания конкретной помощи со стороны государства в выработке и реализации микроэкономической политики, налаживании и стабилизации эффективной производственной деятельности предприятий, включая расширяющийся негосударственный сектор. Наряду с экономическими функциями институт государственной службы призван выполнять социальные задачи, исходящие из необходимости реализации социальной политики, которая включает, в частности, политику занятости, политику доходов населения, его социальной защиты, развития отраслей социально-культурной сферы и т.д. Прежде всего, участие государства и его органов, государственной службы в регулировании рыночной экономики придает ей социальную направленность и статус социальной рыночной экономики. Ядром социальной рыночной экономики является рыночная экономика,
главная цель и задача которой — рост эффективности производства и прибыли. В этих условиях государство часто жертвует экономической
эффективностью ради социальной защиты населения и социального спокойствия
общества. Например, дополнение светофоров звуковой сигнализацией для
слепых, специальные подъемники на общественном транспорте для инвалидов в Кстати, говоря о целесообразности использования в России зарубежного
опыта эффективной реализации экономических и социальных функций институтов
государственной службы, можно отметить, например, следующее. Иногда
считают, что в Японии ослаблена роль государства в регулировании экономики
и развитии социально-трудовых отношений. Действительно, поверхностный
взгляд на опыт этой страны вроде бы подтверждает сказанное. Государство,
например, не является напрямую субъектом трипартизма и социального
партнерства. Однако более глубокий анализ японского опыта свидетельствует
об обратном — государственное влияние присутствует везде и во всем. Другое
дело (и это японские традиции), формы, методы и механизмы влияния
государства на экономику не заметны, не навязчивы, эластичны и оригинальны. Опыт Японии также свидетельствует о том, что в этой стране успешно используется третий пятилетний план. Его характерные особенности — прозрачность, коллективизм в процессе разработки и выполнения, большое воспитательное значение. Проекты пятилетних планов активно обсуждаются в коллективах, на предприятиях, в учебных и научных организациях. В ходе обсуждения отсутствует формализм, так как японцы понимают, что все, что запланировано, направлено на развитие человека, рост его благосостояния и улучшение качества жизни. Поэтому все население заинтересовано в реализации планов, которые объединяют людей, интегрируют их интересы, творчество, интеллект и действия. При таком подходе не решаемых задач, как правило, не бывает. И конечно, ведущая роль в разработке, процедуре принятия и реализации планов принадлежит институту государственной службы. 2. Японский опыт подготовки государственных служащих Институт государственной службы в России находится в стадии становления, поиска эффективных форм и методов реализации возложенных на него функций. Эти процессы идут нелегко, поэтому зарубежный опыт, в частности Японии, может быть очень полезным при решении данной проблемы. Прежде всего следует отметить, что по сравнению с другими развитыми
странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они
составляют лишь 8,1% общего числа работающих. Для сопоставления: в Германии [pic]Рис. 2. Отношение числа госслужащих к общему числу работающих Своеобразен и эффективен инструментарий, используемый государственными служащими в процессе совершенствования технической политики и роботизации, принципов социального партнерства, регулирования взаимоотношений работодателей и наемных работников, социального страхования и т.д. Во многом эффективность государственного регулирования экономики объясняется высочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных служащих, обеспечивающимися прежде всего отработанным механизмом их подготовки, стержнем и фундаментом которой являются пять известных во всем мире японских систем, основанных на традициях и философии нации. Они определяют и пронизывают систему подготовки госслужащих, начиная с отбора будущих чиновников и заканчивая их увольнением. В Японии убеждены, что именно на этих системах и зиждется так называемое "японское чудо" — стремительное вхождение Японии в состав самых высокоразвитых стран мира. В структуру пяти великих японских систем, цементирующих стройную систему подготовки госслужащих, входят: система пожизненного найма; система кадровой ротации; система репутаций; система подготовки на рабочем месте; система оплаты труда. Прежде чем перейти к краткому их анализу, отметим одно общее принципиально важное обстоятельство. Ценность и причина действенности этих систем заключается в том, что они представляют собой не набор отдельных элементов, а являются системами в единой системе. Каждая из них, дополняя другую, является основой и условием ее функционирования, способствует запуску следующих и эффективной их работе. Одна система не может существовать (без другой. В сумме они составляют единый слаженный механизм, формирующий мощную мотивационную среду, обеспечивающую подготовку высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и интеллектуальных способностей. В такой обстановке мотивационная среда направляет усилия и потенциал
госслужащего на решение проблем, стоящих перед регионом и страной в целом. Впервые термин "пожизненный найм" применил американский ученый Система пожизненного найма начинается с механизма назначения на государственную службу, который включает: принятие на государственную службу (ГС); повышение в должности госслужащего; перевод на другую должность; смещение с должности. В Законе о государственной службе определены условия непригодности для поступления на ГС. Если такой человек случайно все же попадает на госслужбу, он проработает недолго. Японская система оперативно выявляет данное противоречие, и работника увольняют. К лицам, не имеющим права работать на ГС, относятся: недееспособные; неправоспособные, т.е. те, кто по японским законам лишены права распоряжаться имуществом и собственностью; лишавшиеся и лишенные свободы; уволенные ранее с работы, в том числе в частном секторе, в дисциплинарном порядке; участвующие в деятельности организаций, занимающихся подрывной деятельностью. В настоящее время в Японии наблюдается тенденция постепенного
сокращения числа ограничений для поступающих на государственную служб Государственные служащие Японии подразделяются на две категории: 1) госслужащие правительственных (центральных) органов (министерств, ведомств, комитетов, управлений и т.д.). Они, в свою очередь, подразделяются на две большие группы: государственные служащие, участвующие в принятии решений и постановке задач (это так называемые особые госслужащие); госслужащие, реализующие и выполняющие принятые решения и поставленные задачи (их называют обычными госслужащими); 2) госслужащие местных органов управления (власти). К первой категории государственных служащих относятся министры и их
заместители. Кстати, в Японии у каждого министра только два заместителя —
один политик (как и министр), депутат, является особым госслужащим, другой
выполняет функциональные обязанности министерства и принадлежит к обычным
госслужащим первой категории. Среди обычных правительственных (центральных)
госслужащих — начальники департаментов, отделов, секторов министерств,
специалисты и т.д. Примерно такая же шкала действует в отношении
государственных служащих местных органов. Общая численность госслужащих в Японии составляет около 5 млн. человек, из них центральные госслужащие — 25,8%, госслужащие местных органов — 74,2%. Одной из характерных особенностей приема на ГС является
распространение, как отмечалось, классической системы пожизненного найма на
государственных служащих, т.е. на госслужбе работают до предельного
возраста (как правило, это 60 лет, для некоторых госслужащих — 63-65 лет,
для преподавателей вузов — 63 года, причем нет различий в предельном
возрасте для мужчин и женщин). Для особых государственных служащих
предельного возраста нет. До 90-х годов в Японии предельного возраста не
было и по отношению ко всем категориям и группам государственных служащих. Несколько пояснений по организации найма на должность государственного
служащего. Работать на ГС в Японии очень почетно и престижно, поэтому
поступить на нее непросто. Вступительный конкурс достигает от 10 до 100
человек на одно место. Цель вступительного экзамена — проверить, сможет ли
человек затем выполнять функции госслужащего. Для сдающих экзамен есть
возрастной ценз — 18-28 лет. Другим способом назначения на ГС является
отбор кадров. Он распространяется на учителей, медиков, водителей
транспорта, техперсонал и прочие профессии. При отборе проводятся
собеседование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати, врачи, учителя и
т.д., работающие в частных организациях, не являются государственными
служащими. Критерий прост — госслужащим является тот, чья деятельность
осуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти тонкости, как уже
отмечалось, конкретизируются в Законе о государственной службе. Следующая важная составляющая единого японского механизма подготовки
госслужащих — система ротации. Ее суть состоит в перемещении работников по
горизонтали и вертикали через каждые 2-3 года выполнения функций на
определенном рабочем месте. Ротация проводится без согласия работника. Критики системы ротации говорят, что она в какой-то мере "душит" инициативу, является тормозом работы на перспективу. Мол, человек знает, что будет работать на этом участке два-три года, поэтому зачем ему думать о новых идеях и технологиях на будущее? Представляется, что таких аргументов недостаточно для подобной оценки. Теперь несколько слов о возможной карьере государственного служащего. В некоторых случаях применяется смещение работника с должности. Это так называемая "карьера с горы". Например, начальника отдела переводят на должность начальника сектора, начальника департамента — на должность начальника отдела. Причины могут быть различные — по собственному желанию, по состоянию здоровья, по инициативе администрации. Типичная "карьера в гору" по-японски для научного работника может
выглядеть, например, так: В системе ухода с госслужбы — два механизма: простая отставка и освобождение. Японская Конституция определяет государственного служащего как слугу всего народа, а не какой-то его части. Кстати, до второй мировой войны госслужащие, по Конституции, служили императору. Поэтому государственный служащий при поступлении на работу принимает присягу, клянется соблюдать все требования государственной службы, выполнять указания вышестоящих чиновников и японские законы, не распространять сведения, относящиеся к разряду секретных (последнее условие распространяется и на ушедших с ГС). На работе госслужащий должен сосредоточиться только на выполнении своих должностных функций. Если это обычный госслужащий, то он и его окружение (семья, помощники) имеют ограничения на политическую деятельность, что также записано в Законе о ГС. Особые госслужащие, напротив, активно занимаются политикой. Например, предыдущий премьер- министр Японии Хасимото одновременно являлся лидером Либерально- демократической партии. Госслужащим запрещено вступать в конфликты, саботировать. Они не имеют
права на забастовки и митинги. Степень наказания за это разная для
организаторов и участников. Например, в истории Японии лишь однажды
произошла забастовка учителей. В результате организаторы были арестованы, а
большинство участников лишились работы. Госслужащим также запрещено
заниматься коммерческой деятельностью. Они не могут, в частности, работать
директорами коммерческих организаций и получать доход от их деятельности. Решающая роль в обеспечении эффективности работы института госслужбы
принадлежит обучению и переподготовке государственных служащих. Хотя
ключевое значение при этом отводится подготовке на рабочем месте, которую в Подготовкой госслужащих местных органов управления занимается Академия государственной службы, которая входит в структуру Министерства по делам местного самоуправления. В Конституции Японии записано, что местные органы власти — это органы самоуправления, к которым относятся префектуры и муниципалитеты, их руководителей избирает народ. В Японии 47 губернаторов префектур, 3200 мэров. В Академии государственной службы проходят переподготовку и повышение квалификации более тысячи госслужащих префектур и муниципалитетов в год. Высокая результативность труда государственных служащих во многом
обеспечивается созданием действенных систем их мотиваций и прежде всего
оплаты труда. Система оплаты труда госслужащих строится следующим образом. Следующая, более высокая ступень по оплате труда присваивается через
каждый год (максимум два) работы. Например, госслужащий по своей должности
имеет 6-ю градацию, а по стажу работы — 21-ю ступень. Тогда его должностной
оклад в месяц составит 410,2 тыс. иен. Через год он перешел на 22-ю
ступень. Должностной оклад увеличивается до 414,3 тыс. иен (см. табл. 2). Для государственных служащих Японии, так же как и для работников частного сектора, кроме оплаты труда предусмотрены выплаты некоторых видов пособий (семейное пособие, в том числе на детей; транспортное пособие или оплата стоимости бензина личного автомобиля; региональные пособия; пособия за особые условия труда). Пять должностных окладов в год выплачивают в виде бонусов (0,8 — в марте, 2 — в июле, 2,2 — в декабре). Ежегодно Управление по делам персонала изучает уровень оплаты труда
госслужащих по всем градациям и ступеням с учетом их квалификации,
образования и т.д. по сравнению с заработками работников производственного Эти данные публикуются в печати, сравниваются с уровнем оплаты труда на ГС, и она приводится в соответствие с ними. Таким образом, уровень оплаты труда госслужащих прямо пропорционально зависит от оплаты труда в производственном секторе. Думается, что это вполне разумно и научно обоснованно. Логика рассуждений здесь следующая: в конечном счете основная задача госслужбы — через экономический рост обеспечить высокие заработки и достойный уровень жизни населения. Если растет зарплата в производственной сфере, значит, увеличиваются макроэкономические показатели страны (ВВП, ВНП и т.д.), поскольку оплата труда работников предприятий тесно связана с конечными производственными результатами. Следовательно, есть экономическая и моральная основа для адекватного повышения окладов государственным служащим, которое утверждается решением парламента. Если, наоборот, заработная плата работников производственного сектора сокращается, то соответственно делаются пересчеты в сторону уменьшения окладов госслужащих. 4. Подготовка и переподготовка работников государственного и муниципального управления в Германии Специфика подготовки и переподготовки работников государственного и
муниципального управления в Германии определяется особым статусом чиновника
и условиями его продвижения по службе. Немецкий чиновник обладает
пожизненным статусом и является представителем особого сословия. Лишь в
немногих областях чиновничья должность, например бургомистра, является
временной. Начальник может уволить чиновника только в случае совершения им
служебного проступка, и то после официального расследования и вынесения
приговора дисциплинарным судом. Особо регулируются служебные правоотношения Чиновники федерального уровня, земель и общин принадлежат к различным
рангам (высшему, повышенному, среднему и низшему). Для каждого ранга
предусматриваются определенные образовательный ценз и стаж работы. В Германии есть ряд высших учебных заведений, готовящих кадры для
госслужбы. Это прежде всего Федеральная высшая школа государственного и
муниципального управления и соответствующие земельные высшие школы, Наряду с вузами, занимающимися первичной подготовкой госслужащих повышенного ранга, в Германии имеется система учебных заведений, в которых проходят подготовку и повышение квалификации работающие чиновники госслужбы. Центральное место в этой системе занимает Федеральная академия государственного управления при Министерстве внутренних дел Германии. Она расположена в Бонне, ее филиал — в Берлине. Занятия проводятся последующим основным направлениям: • компенсирующие курсы, в рамках которых осуществляется углубленная подготовка по смежным видам деятельности, например, юристы обучаются экономическим знаниям, а экономисты — юридическим; • курсы подготовки чиновников высшего и повышенного ранга, которые впервые начинают работать на руководящих должностях, а также по специальным программам для отдельных земель; • семинары, имеющие целевое назначение (функциональные и предметные области деятельности чиновников, повышение квалификации в связи с работой в международных организациях, с объединением Германии и др.); • курсы и семинары в соответствии с деятельностью фондов и международных организаций (Германский международный фонд развития, Европейское сообщество и т.д.). Повышают квалификацию в Академии в общей сложности более 10 тыс.
человек в год. Общая направленность обучения связана не с простой передачей
знаний, а с формированием определенного образа мышления и поведения,
характерного для конкретного ранга чиновников. В соответствии с этим
значительное время в период повышения квалификации отводится изучению
реальной практики (стажировка за рубежом и на конкретных рабочих местах), а
также использованию активных методов обучения, реализуемых модераторами Подготовка и переподготовка работников государственного и муниципального управления Германии в целом представляет собой последовательную, жесткую, законченную систему. Однако механический перенос ее в нашу страну практически невозможен. Во-первых, в отличие от Германии в России отсутствует исторически
сложившийся клан чиновников с определенным профилем и уровнем образования Во-вторых, в Германии существует отработанная, развернутая во времени система обучения и повышения квалификации кадров, которая не отвечает задаче единовременной массированной подготовки или переподготовки кадров. В-третьих, в Германии акцент сделан на юридическую подготовку, которая наиболее полно отвечает реальному положению дел в административном управлении Германии. ВЫВОД: В современных же условиях России важно формирование ситуационного мышления и соответствующее обучение навыкам, приемам и методам, базирующимся на фундаментальных знаниях основ рыночной экономики. В-четвертых, в переходный период в России практически невозможно
построить жесткую систему разрядов, чинов и регламентации в процессе
карьерного продвижения по службе, как это сделано в Германии, а
следовательно, и соответствующую систему переподготовки и повышения
квалификации работников госслужбы. Поэтому крайне важно ускорить разработку
многофакторной модели чиновника российской госслужбы (в том числе по
уровням). Без этого целенаправленно формировать систему обучения
госслужащих практически невозможно. На мой взгляд, от экономического
развития зависит благосостояние всего общества в России. Очень интересная
система оплаты труда государственных служащих действует в Японии. Такой
подход гарантирует заинтересованность государственных служащих в
эффективном управление экономикой. Возможно это и позволило такому не
большому островному государству достичь столь высокого уровня развития. Список литературы: 1. Handbook on Japan's civil service statistical overview. January 1996. 2. Волгин Н. А. "Германия: Эффективное решение социально-трудовых проблем." // Человек и труд.; 1995 г. №4 3. Волгин Н. А., Марголин А. М., Половинкин П. Д. "Экономические функции института государственной службы и механизм их реализации в рыночных условиях." М., изд-во РАГС, 1997 г. 4. Волгин Н. А. "Японский опыт решения экономических и социально трудовых проблем." М., Экономика 1998 г. ----------------------- ----------------------- Экономическая политика государства и ее составляющие Структурная политика Антимонопольная политика Инвестиционная политика Промышленная политика Аграрная политика Научно-техническая политика Внешнеэкономическая политика Налоговая политика Финансово-кредитная политика Бюджетная политика Ценовая политика Социальная политика (как производная и фактор реализации экономической политики) Региональная экономическая политика Микроэкономическая политика (предприятий, организаций и т.д.)
Экономические функции госслужбы в реализации экономической политики
|
ИНТЕРЕСНОЕ | |||
|