Административный договор

Административный договор

Оглавление

Введение.

Глава 1. История возникновения самого вопроса.

Глава 2. Признаки и определение административного договора.

Глава 3. Виды административных договоров.

Заключение.

Список литературы.

Введение.

Реформирование российского государства и общества требуют новых подходов к фундаментальным категориям науки государственного управления. Это касается как сущности и содержания, так и методов, средств, форм, целей, приоритетов управленческого воздействия, что находит свое отражение в административно-правовой науке и в действующем законодательстве России.

Переход от административно-командной системы управления к демократической делает актуальным поиск новых форм и средств государственного управления.

Среди последних выделяется административный договор, сочетающий в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции.

Сегодня государственные органы и организации заключают множество договоров и соглашений как внутриаппаратного типа, так и с негосударственными субъектами. Все более назревает необходимость теоретического осмысления правового режима таких договоров, выделение в их общей массе договорных форм публично-правового характера, исследование отраслевой и индивидуальной специфики административных договоров.

Ранее договоры не использовались в качестве средства государственного регулирования общественных отношений. По существу, единственным управленческим средством выступал односторонне-властный (административный) акт компетентного государственного органа. Огосударствление общественной жизни, партийно-государственный монополизм в экономике, политике, идеологии, отсутствие реального федерализма и местного самоуправления, а также другие атрибуты тоталитарного устройства государства и общества позволяли структурировать и осуществлять управление исключительно в виде односторонне-властного воздействия, не прибегая к договорному типу регулирования[1].

Поэтому проблема административного договора как одна из административно-правовых форм осуществления управленческих действий представляет сегодня особый интерес.

К сожалению, исследование проблем, связанных с определением понятия, признаков, форм административного договора на современном этапе в Российской Федерации осуществляется только на теоретическом (научном) уровне и не имеет своего законодательного регулирования. В России до настоящего времени не принят закон об административных договорах либо административно-процессуальный кодекс, в котором регламентировался бы административно-договорный процесс.

Отсюда и различное именование в литературе договоров с участием органов государственного управления.

Наряду с термином "административный договор" в литературе и нормативно-правовых актах используются и другие, а именно: административный контракт, административно-правовое соглашение, публично-правовая сделка, координационное соглашение, ведомственное соглашение, управленческий договор, государственный контракт (договор), а также просто контракт, договор, соглашение, договоренность. Отдельные авторы используют такие термины, как координационно-управленческий договор (В.Д. Рудашевский[2]), горизонтальные соглашения (Р.О. Халфина[3]), организационно-административные соглашения (Б.Б. Хангельдыев[4]), публично-правовой договор (М. Якуба[5]) и другие".[6]

Отсутствие законодательного определения понятия "административный договор" обусловливается тем, что понятие "договор" является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права, в том числе в гражданском праве, которое, в свою очередь, предоставляет субъектам договорных отношений равные права при заключении договоров.

Публично-правовые же отношения регулируются преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих одностороннее властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов.

Однако, в период последних государственно-политических преобразований в нашей стране публичное право стало значительно шире использовать и договорное начало как отдельную административно-правовую форму государственного управления.

Актуализация вопроса об административном договоре на фоне уже проведенных и осуществляемых реформ российской государственности обусловлена также усилением договорных начал в публично-правовых отношениях.

Развитие современных общественных отношений и практика государственного строительства на современном этапе обусловили изменение роли не только административно-правовых форм государственного управления, издаваемых субъектами публичного государственного управления в одностороннем порядке на основании их юридически властного волеизъявления (административный акт), но и административно-правовых форм государственного управления, основанных на добровольном волеизъявлении субъектов публично-правовых отношений в области государственного управления (административный договор).[7]

Сегодня публично-правовые установления все более направлены не только на традиционное укрепление дисциплины, усиление ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации.

Таким образом, особый интерес на сегодняшний день приобретает проблема административного договора как одна из новых и перспективных административно-правовых форм осуществления управленческих действий со стороны государства.

Глава 1. История возникновения самого вопроса.

Формирование института административного договора в российской и зарубежной законотворческой и управленческой практике прошло долгий и тернистый путь.

В XIX — начале XX в. многие авторы считали, что, несмотря на огромное значение административного акта как правовой формы управленческих действий, в публично-правовой сфере существуют договоры, которые выполняют функции управления (например, координация, подчинение, организация, распределение) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.

В противоположность административному акту (правовому акту управления), который приобрел уже к концу XIX в. благодаря известному немецкому ученому О. Майеру четкий образ правовой модели и занял в административно-правовой системе господствующее положение, административный договор долгое время игнорировался научной общественностью даже как проблема. О. Майер считал договоры между государством и гражданином в области публичного права невозможными, так как отношения государства и гражданина являются субординационными, а договор заключается между субъектами, которые имеют одинаковый правовой статус и не подчинены друг другу.[8]

Но не смотря на определенную задержку, теория административного договора все же продолжала развиваться как в мире, так и у нас в стране.

Так, например, на фоне сложившегося кризиса развития аппарата государственного управления в федеральных структурах США, кризиса всей сложившейся, в основном, в XIX в. административной отраслевой и территориальной организации, одним из направлений поиска более адекватных требованиям современности форм и методов государственного управления явилось развитие договорной формы совместной деятельности властей штатов.[9]

Договоры между штатами были предусмотрены Конституцией США еще в 1787 г., однако в течение долгого времени им не придавалось большого значения. Заключали штаты их, главным образом, для разрешения споров о границах между собой. Возможность заключения и исполнения договоров ограничивалась необходимостью согласия Конгресса.

С 1893 г. решением верховного суда США это согласие было признано необходимым только для таких договоров между штатами, которые направлены на «расширение политической власти штатов», т, е, ограничение компетенции федеральных властей.

Современное же развитие административных договоров между штатами начинается с 1921 г. В этом году был заключен договор между штатом Нью-Йорк и штатом Нью-Джерси, согласно которому, с целью разрешения их общих экономических проблем было впервые создано совместное агентство для развития нью-йоркского пopтa. Затем это агентство стало заниматься также строительством аэродромов, железнодорожных станций, тоннелей и мостов. Позже (в.1928 г.) был впервые заключен договор сразу между семью штатами об использовании водных ресурсов реки Колорадо.

Однако, вплоть до окончания второй мировой войны такие договоры заключались лишь в отдельных и довольно редких случаях.

В странах Европы наблюдалась та же картина.

Известный немецкий ученый В. Еллинек указывал на существование договоров (соглашений), устанавливающих права и обязанности сторон и определяющих их правовой статус. Между тем публично-правовые договоры в то время характеризовались наличием волеизъявления нескольких участников и рассматривались в большей мере в качестве одного из видов административных актов, издаваемых государственными и муниципальными органами, и устанавливающих, изменяющих и прекращающих правовые отношения.[10]

В 1920 г. в Германии была опубликована монография У. Апельта «Административно-правовой договор», но она не совершила быстрого коренного переворота в понимании теории административного договора. И только в конце 50-х годов в Германии началась широкая дискуссия по указанной проблеме.

В 1958 г. там было издано сразу несколько основополагающих работ, в которых рассматривались вопросы правовой допустимости заключения административных договоров. Причиной такого длительного перерыва формирования концепции административного договора явилась вторая мировая война.

Исследования, проводимые в настоящее время в Германии и других странах, не затрагивают вопрос о принципиальной допустимости использования в управленческой практике административных договоров. Речь идет в основном о предпосылках, условиях заключения и оформления административных договоров и об ошибочных последствиях их реализации.[11]

Таким образом, можно отметить, что формирование института административного договора в зарубежной законотворческой и управленческой практике прошло долгий путь.

В дореволюционной России в начале XX в. опыт применения такой правовой формы, как административные договоры, не был учтен законодателями и оказался практически забытым.

Вопрос о договорных формах и методах государственного управления в советской правовой литературе впервые начал ставиться и получил поддержку части научной общественности в краткий период нэпа в 20-е годы.[12]

А.И. Елистратов объяснял тогда развитие договорного начала в административном праве потребностью учитывать растущее политическое самосознание масс, осознание общности своих жизненных и профессиональных интересов. Он отмечал, что властвование, которое не учитывает волю подвластных, может потерять под собой почву и указывал на то, что хотя в административном праве господствует принцип одностороннего властвования, в отдельных случаях использование договора вместо принудительного нажима более целесообразно, поскольку позволяет экономить материальные и финансовые средства.

Кроме того, в условиях социального компромисса государства с различными экономическими и социальными группировками "договорный акт, по его мнению, становится принципиально столь же возможной формой государственного акта, как и одностороннее волеизъявление власти".

А. И. Елистратов, подобно другим исследователям того времени, отождествлял публично-правовой договор с административным договором самого государства с гражданами (например, в имущественных сделках, где частное лицо выступает подрядчиком или поставщиком государства[13]), однако он подчеркивал взаимосвязь административного договора и правового акта управления, так как государственные органы придавали публичным договорам характер специфических правовых актов управления.[14]

По мнению В. Л. Кобалевского, хотя административные юридические средства (распоряжения) имеют по общему правилу односторонний характер, развивающаяся сфера публично-правовых отношений вызывает к жизни публично-правовые договоры, в которые вступают между собой отдельные носители государственного управления.

В качестве примеров публично-правовых договоров В. Л. Кобалевский приводит концессии государства на использование природных ресурсов [15].

В 1928 году вышла статья К.Сперанской "Об административном договоре", в которой активно ставит вопрос о том, нужен ли институт административных соглашений в советской действительности[16]. Договор признается ей универсальным средством правового регулирования, приводятся конкретные примеры государственно-правовых и административных договоров

В связи с принадлежностью практически всех средств производства государству и внедрением планового хозяйства, договоры между органами государственного управления, особенно в сфере народного хозяйства, широко практиковались в то время, начиная с 1923 года, представляя собой разновидность плановых договоров между ВСНХ (или его отдельными главками — Главметаллом, Центральным управлением лесной промышленности и др.) и НКПС, Наркомпродом и т. д.

Такие договоры нередко заключались в соответствии с постановлениями Правительства, Госплана и т. д. Часто на основании таких (с 1929 г..— «генеральных») договоров заключались хозяйственные договоры исполнения (с I929 г. — «локальные договоры»)- между предприятиями нескольких ведомств.

В 1934-—1936 гг. вместо генеральных договоров заключаются протокольные соглашения, признававшиеся административными актами и поэтому не порождавшие никаких гражданско-правовых обязательств между подписавшими его органами. Затем и эти соглашения были заменены административными нормативно-правовыми актами внедоговорного характера - основными или общими условиями поставки[17]. Причиной опять же явилась военно-политическая обстановка того времени.

В период централизованного жесткого руководства всеми сторонами жизни общества и государства, существования плановой экономики в бывшем СССР, отсутствия рыночных отношений в народном хозяйстве полномочия органов государственного управления в республиках, краях, областях, городах, районах были весьма специфическими и ограниченными.

Основной правовой формой деятельности органов исполнительной власти в 40-60-е годы являлось издание подзаконных правовых актов, т. е. односторонних властных правовых предписаний, подлежащих безусловному исполнению и регулировавших управленческие отношения только по вертикали. В те годы сложилась мощная система директивно-плановых указаний. Государственно-административные акты зачастую определяли субъектов и содержание гражданско-правовых договоров.

Однако, с 50-х годов уже встречаются договоры между местными Советами, договоры государственных органов с гражданами, а так же, между центральными отраслевыми органами государственного управления (генеральные договоры хозяйственных ведомств)[18]. Начала появляться и научная литература о таких видах договоров. С 60-х годов проблема договорных форм и методов управления вновь начала привлекать к себе пристальное внимание исследователей.[19]

Широкий резонанс вокруг проблем, связанных с теорией административного договора, вызвали работы Ц.А.Ямпольской и В.И.Новосёлова. Поводом к дискуссии послужила критическая работа болгарского административиста П.Стайнова [20]"Теория административного договора и социалистическое право", в которой автор категорически отвергает существование института административного договора в социалистической правовой системе.

Ц.А.Ямпольская ставит вопрос следующим образом: действительно ли понятие административного договора неприемлемо в советских условиях? Далее она отмечает, что определенное неравенство сторон в административном договоре не означает ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для другой. Некоторое стеснение для гражданина в части установления условий договора вполне может возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.

Как управленческое действие, обладающее одновременно и чертами власти-подчинения, и юридического равноправия, характеризует административный договор В.И. Новосёлов. К числу административных автор относит договоры коммунально-бытового обслуживания, договоры пользования гражданами книгами массовых библиотек, трудовые договоры, договоры перевозки в общественном транспорте, договоры о расчетных и кредитных отношениях между Госбанком и организациями и некоторые другие

По мнению В.И.Новоселова, отличие данных договоров от гражданско-правовых состоит в том, что их участники находятся не в одинаковом положении. Орган управления сохраняет властные полномочия, то есть полномочия административного характера, несмотря на то, что он несёт определённые обязательства перед своим контрагентом.

Симптоматично, что интерес к проблемам административного договора проявляется, как правило, в периоды демократизации общественной жизни и ослабления директивно-командных начал в экономике и политике (либерализация нэпа, 1960-е годы, период современных реформ).

Являясь на практике весьма важным административно-правовым институтом, в последние десятилетия, и особенно в настоящее время, административный договор во многих странах стремительно приобретает широкое распространение в сфере действия публичного права.

Из всех западноевропейских стран, где создана теория административного договора и приняты соответствующие законодательные акты об административных договорах, особо выделяются Франция и Германия.[21]

Теория и законодательное регулирование административного договора в Германии, например, имеют высокий уровень разработки и развития, хотя главной и значительно чаще применяемой на практике правовой формой управленческих действий, как и во многих других государствах, является, все же, правовой акт управления. Однако правоприменительная практика изобилует примерами заключения и исполнения административных договоров. В некоторых случаях без их заключения вряд ли возможно обеспечить нормальное функционирование общественной жизни и административной деятельности. Даже при поверхностном анализе ежедневной немецкой управленческой практики можно заметить, что значение административного договора возрастает.

Административный договор устанавливается в ФРГ федеральным Административно-процессуальным законом от 25 мая 1976 г. (§ 54—61), а также аналогичными законами земель Германии, например, § 54—62 Административно-процессуального закона Земли Северный Рейн-Вестфалия от 21 декабря 1976 г. По мнению немецких ученых-юристов, административно-правовое соглашение используется на практике все более активно.[22]

Особая важность и значимость в процессе осуществления управленческих действий административных актов и публично-правовых договоров подчеркиваются также стремительным распространением соответствующих нормативных актов в бывшей ГДР. Например, в июле 1990 г. (еще до официального дня воссоединения Германии) для этой территории был разработан проект рамочного закона об административном процессе в ГДР.[23]

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы. В нашей стране на протяжении многих десятилетий данная проблема не привлекала особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов. За годы советской власти в научной литературе очень редко появлялись публикации о возможности использования, хотя бы в ограниченных пределах административных договоров.[24] Однако эти интересные теоретические исследования все же будили интерес ученых –правоведов к проблеме административного договора.

Заметное усиление значимости государственных управленческих отношений по горизонтали, а следовательно, и более частое использование такой административно-правовой формы, как заключение органами исполнительной власти всех ступеней, местной администрацией публично-правовых (административных) договоров, в настоящее время обусловлено следующим:

v               принятием в конце 1993 г. Конституции РФ и предшествовавшим этому заключением Федеративного договора;

v               разграничением компетенции между органами власти Российской Федерации и ее субъектов;

v               установлением широкого спектра совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ);

v               выделением в качестве самостоятельного звена местного самоуправления, органы которого полномочны самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 12, 130—133 Конституции РФ);

v               предоставлением права органам государственной власти Российской Федерации (в том числе исполнительной власти), ее субъектам, местному самоуправлению делегировать друг другу по взаимному согласию части властных полномочий;

Страницы: 1, 2, 3