Основания административной ответственности

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ; соответственно регулирование по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

В соответствии со ст. 1.3. КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации в КоАП РФ прямо не определены, но из норм Конституции и федеральных законов исследователи[16] делают заключение, что к ведению субъектов Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 72, 76 Конституции, ст. 1.1, 1.3 КоАП РФ, подп. 39 п. 2 ст. 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ); полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ). Данный перечень также дополняется и другими полномочиями законодательных органов субъектов Федерации, например, полномочиями устанавливать смягчающие обстоятельства, не указанные в части 1 статьи 4.2 КоАП РФ, и полномочиями образовывать коллегиальные органы административной юрисдикции[17].

Как и прочие кодексы, КоАП РФ состоит из общей и особенной части, это I и II раздел Кодекса.  В общей части устанавливаются и раскрываются задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, виды наказаний, субъекты административной ответственности, порядок и основания  назначения, освобождения от административной ответственности. Во втором разделе содержаться конкретные составы административных правонарушений и общие размеры санкций. Последующие два раздела посвящены процессуальной процедуре применения Кодекса. Раздел III называется  «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», IV раздел «Производство по делам об административных правонарушениях». Последний V раздел Кодекса регулирует порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Сорокин В.Д. писал, - «Что касается Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то его существование может быть оправданным лишь при одном непременном условии: если он включает в себя все до единого составы административных правонарушений. В этом смысле Кодекс, регулирующий вопросы самостоятельного вида юридической ответственности, не может быть ничем иным, кроме как своего рода юридическим монополистом. Надо ли доказывать, что КоАП - та форма юридического монополизма, которая в наибольшей степени отвечает требованиям эффективности регулирования этого вида общественных отношений, требованиям, характерным для правового государства. Параллельное же существование КоАП с десятками отдельных нормативных актов, регулирующих «свои» административные правонарушения, является бессмысленным»[18].

КоАП РФ стал огромной вехой в установлении единого подхода в вопросах административной ответственности, но всё же, по мнению практически всех авторов, перечисленных в настоящей работе, окончательная кодификация норм об административной ответственности - следующий шаг в избранном законодателем направлении.

§ 1.2. Региональное законодательство субъектов РФ

Субъекты РФ вправе принимать законодательные акты по вопросам административной ответственности за деяния, которые не нашли закрепления в КоАП РФ. Так, статьей 11.18 КоАП РФ установлена административная ответственность за безбилетный проезд в пригородных поездах, в поездах местного и дальнего сообщения, на судах морского транспорта и судах внутреннего водного транспорта, безбилетный полет на судне воздушного транспорта и безбилетный проезд в автобусе междугородного сообщения. В свою очередь, административная ответственность за безбилетный проезд в городском общественном транспорте определяется законами субъектов РФ.

Законы субъектов РФ об административной ответственности могут как регламентировать порядок привлечения к административной ответственности за определенные деяния, так и включать в себя нормы ответственности за группы разнородных административных правонарушений. В первом случае, можно сказать, что каждому деянию или группе однородных деяний, посягающих на определенную категорию общественных отношений, посвящен отдельный закон субъекта РФ. Во втором случае такой закон представляет собой по сути мини-кодексы, включающие в себя перечни разнородных административных правонарушений.

Например, на территории Санкт-Петербурга действует большая группа специальных законов данного субъекта РФ об административной ответственности, в числе которых законы Санкт-Петербурга: от 26 июля 2002 г. N 367-38 "Об административной ответственности за нарушение правил пользования наземным пассажирским транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге и правил пользования Петербургским метрополитеном";  от 29 мая 2003 г. N 239-29 "Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге"; от 12 января 2004 г. N 793-2 "Об административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время на территории Санкт-Петербурга"; от 28 июля 2004 г. N 412-62 "Об административной ответственности за продажу товаров в неустановленных местах"[19]; от 18 июля 2005 г. N 427-54 "Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих)"; от 20 октября 2005 г. N 493-75 "Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях"[20].

На территории Саратовской области также принято своё законодательство об административных правонарушениях.

На момент написания настоящей работы законодательство Саратовской области об административных правонарушениях состоит из 3 законов:

Закона Саратовской области от 29.03.2006 N 34-ЗСО «Об административных правонарушениях на территории Саратовской области»[21] (далее Закон №34-ЗСО);

Закона Саратовской области от 09.10.2006 №97-ЗСО «Об административных комиссиях и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и обеспечению деятельности административных комиссий, составлению протоколов об административных правонарушениях»[22] (далее Закон №97-ЗСО);

Закона Саратовской области от 9 декабря 2004 года N 120-ЗСО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области»[23] (далее Закон №120-ЗСО).

В преамбуле Закона №34-ЗСО прописаны задачи, которые хотел решить законодатель, принимая закон: «В целях обеспечения правопорядка, защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, предупреждения административных правонарушений на территории Саратовской области настоящий Закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уставом (Основным Законом) Саратовской области и иными законами Саратовской области устанавливает административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных нормативными правовыми актами Саратовской области и органов местного самоуправления, а также определяет подведомственность дел об административных правонарушениях».

В данном законе определены положения волновавшие законодателя и не нашедшие отражения в федеральном законодательстве. Структура Закона 34-ЗСО представлена следующим образом.

Глава 1. Административные правонарушения посягающие на общественный порядок. Глава 2. Административные правонарушения, связанные со сбытом крепких спиртных напитков домашней выработки. Глава 3. Административные правонарушения на транспорте. Глава 4. Административные правонарушения в бюджетной сфере. Глава 5. Административные правонарушения против порядка управления. Глава 6. Административные правонарушения в области распоряжения объектами нежилого фонда, находящимися в государственной собственности области. Глава 7. Административные правонарушения в области сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения и зон их охраны. Глава 8. Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти. Главы 9 и 9.1.,  устанавливавшие ответственность в сфере игорного бизнеса утратили силу, после внесения изменений в федеральное законодательство об игорном бизнесе. Глава 10. Административные правонарушения в области строительства и благоустройства, охраны окружающей природной среды и природопользования. Глава 11. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. Подведомственность дел об административных правонарушениях.  Глава 12. Заключительные положения.

Закон №97-ЗСО наделяет органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями по образованию и обеспечению деятельности административных комиссий, составлению протоколов об административных правонарушениях и определяет статус, порядок образования и деятельности административных комиссий. В соответствии с ч. 1 ст. 1 данного закона, органы государственной власти области передают органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственные полномочия по образованию и обеспечению деятельности административных комиссий, составлению протоколов об административных правонарушениях (далее - государственные полномочия в сфере административных правоотношений) в случаях, установленных Законом области об административных правонарушениях.

В статьях 11 и 12 указанного закона определяется статус административных комиссий и порядок их формирования. Так в соответствии со ст. 11 Закона 97-ЗСО Административная комиссия является постоянно действующим коллегиальным органом, создаваемым для рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных на подведомственной ей территории, в пределах полномочий, установленных Законом области об административных правонарушениях.

Административная комиссия создается в муниципальном районе (городском округе) представительным органом муниципального образования и действует в пределах границ соответствующего муниципального образования.

Законом №120-ЗСО предусмотрено создание на территории Саратовской области комиссий по делам несовершеннолетних.

Система комиссий состоит из двух уровней, которую составляют:

1) межведомственная комиссия области (далее - областная комиссия);

2) комиссии в муниципальных районах и городских округах (далее - комиссии в муниципальных образованиях области).

Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних определены в ст. 5 данного закона. Областная комиссия вправе: осуществлять контроль за деятельностью комиссий в муниципальных образованиях области по исполнению их функций; в пределах своей компетенции запрашивать и получать необходимую для осуществления своих полномочий информацию (материалы) от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от их форм собственности;  создавать рабочие и экспертные группы по вопросам, входящим в ее компетенцию, привлекать в установленном порядке специалистов для подготовки вопросов на заседания областной комиссии, информационных и методических материалов.  По сути, вести направляющую и организационную работу.

В числе полномочий комиссии в муниципальных образованиях области:

рассматривать в пределах своей компетенции материалы в отношении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния и не подлежащих уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность; применять меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством области; ставить перед компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц и граждан в случае невыполнения ими постановлений комиссий и непринятия мер по выполнению представлений комиссий.

Подводя итог изложенному, можно сказать, что нормативное основание - это система норм, закрепляющих составы административных проступков, систему и виды административных взысканий; круг субъектов, наделенных правом применять административные взыскания и подлежащих административной ответственности.

«Однако одних нормативных оснований еще недостаточно для того, чтобы возникло конкретное правоотношение ответственности. Нормативные основания предполагают лишь ее возможность. И для того, чтобы она стала действительностью, необходимы определенные правовые обстоятельства – юридические факты, с которыми в правовой науке и связывается возникновение правоотношений»[24].

Глава 2

Фактические основания административной ответственности

Признаки административного правонарушения, закреплённые в праве, в совокупности образуют юридический состав, являющийся единственным фактическим основанием административной ответственности правонарушителя.

§2.1. Состав административного правонарушения

Часть 1 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В качестве признаков административного правонарушения названы противоправность, виновность и наказуемость:

противоправность означает запрещенность действия (бездействия) законодательством об административных правонарушениях.

виновность выражает субъективное вменение - деяние признается административным правонарушением лишь с учетом психического отношения лица к действию (бездействию) и противоправным последствиям в форме умысла или неосторожности. Формы вины при совершении административного правонарушения определены в ст. 2.2 Кодекса;

наказуемость подразумевает наличие нормы Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность за совершение соответствующих действий (бездействие).

«Административным правонарушением признается деяние, влекущее в соответствии с КоАП либо законом субъекта РФ именно административную (по перечню административных наказаний, указанных в ст. 3.2 КоАП), а не другую юридическую ответственность. Формулируя составы пограничных с преступлениями административных правонарушений, КоАП этот признак иногда подчеркивает особо - в виде оговорки: «…если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния» (например, в ч. 4 ст. 14.25, ст. 15.24 и др.) или «… при отсутствии признаков преступлений» (ст. 7.27)[25].

Часть 1 ст. 2.1 Кодекса указывает на две формы деяния (внешнего акта поведения человека), признаваемого административным правонарушением: действие (активное поведение) и бездействие (пассивное поведение, выражающееся в несовершении конкретного действия, которое лицо было обязано и могло совершить).

Административное правонарушение, так же как и уголовное, имеет состав: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные элементы являются обязательными для полного и законченного состава правонарушения.

Объект правонарушения

Общим объектом административного правонарушения являются общественные отношения, охраняемые федеральным и региональным законодательством об административных правонарушениях, возникающие в области государственного управления и регулируемые нормами административного, а в ряде случаев конституционного, экологического, таможенного, трудового, земельного, финансового и других отраслей права. В качестве родового объекта административного проступка выступа­ют: личность, права и свободы граждан; общественная безопасность; собственность; государственный и общественный порядок; отношения в сфере экономики; установленный порядок управления, и другие указанные в особенной части КоАП РФ, в гл. 5-11.

Объективная сторона правонарушения

Объективная сторона любого правонарушения (будь то уголовное преступление или административное правонарушение) выражается в деянии виновного лица (действии или бездействии), которое причиняет вред юридическим правоотношениям в сфере административного регулирования.

Одни и те же обязанности могут быть нарушены как действием, так и бездействием. Например, продажа подакцизных товаров без  маркировки  марками  установленных  образцов в  случаях, когда эта  маркировка  обязательна; продажа  юридическими лицами  или индивидуальными  предпринимателями  товаров  без  документов,  содержащих сведения об изготовителе, поставщике иди продавце. 

Кроме того, в объективную сторону правонарушения помимо деяния включаются предмет, место и время, а также средства и способ совершения правонарушения.

Кроме указания на деятельную сторону виновного субъекта административного правонарушения в статьях Особенной части КоАП РФ могут содержаться прямые указания на конкретные критерии проступка, такие, как: систематичность, моральное и этическое отношение лица к совершаемому деянию и т.д.

Данный аспект объективной стороны носит квалифицирующий характер, от которого зависит степень общественной опасности проступка виновного лица, и зачастую влияет на назначение более сурового наказания.

«Противоправность, негативные последствия и причинно-следственная связь в своей совокупности являются элементами объективной стороны любого состава правонарушения, и, в частности, административного, независимо от того, "простое" оно или длящееся. Поэтому данные элементы можно назвать постоянными или основными»[26].

Субъект правонарушения

Виновные лица - это физические и юридические лица, совершившие те или иные деяния, запрещенные действующим федеральным и региональным законодательством в сфере административного права.

В отношении физических лиц устанавливается минимальный возраст привлечения к административной ответственности, ст. 2.3. КоАП РФ. Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.

В соответствии с п. 2 ст. 24.5 КоАП РФ недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом для привлечения к административной ответственности, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии со ст. 2.3 КоАП комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, может освободить его от ответственности. К указанному лицу могут быть применены меры, предусмотренные федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. Например, к нему могут быть применены меры, предусмотренные Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", а также другими нормативными актами в этой сфере.

Применение названных мер не влечет административной ответственности.

В соответствии с ч. 2 статьи 25.11 КоАП РФ прокурор должен быть извещен о времени и месте рассмотрения каждого дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним.

КоАП РФ не предусматривает специальных видов административных наказаний, применяемых только к несовершеннолетним, но существуют особенности при применении некоторых видов административных наказаний.

Штраф может назначаться как мера наказания, как правило, при наличии у несовершеннолетнего самостоятельного заработка или имущества. При отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей (ст. 32.2 КоАП).

Основаниями для применения мер воздействия к подросткам, совершившим правонарушения, служат характер совершенных правонарушений, их общественная опасность и тяжесть последствий, причины и условия, способствующие их совершению, условия семейной жизни и воспитания, окружающая подростка среда, возраст и уровень интеллектуального развития правонарушителя, его поведение в прошлом и отношение к совершенному правонарушению[27].

В КоАП отдельно оговариваются составы правонарушений, где субъект правонарушения должен иметь специальный статус, - должностное лицо, предприниматель.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5