Реформирование российской государственной службы

За последние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме­нений. Одни из них носят "фасадный", дру­гие – глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в соци­альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции госу­дарственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в услови­ях рынка, разнообразия форм собственности, свободы ин­фор­мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру­ющегося граж­данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра­тивно-командные отношения распределительно-разрешительной си­стеме. Однако в силу ряда причин реформа государства, осо­бенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо­ван­ную от прежнего общественного строя административную ма­шину – кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но со­зданную и работавшую в принципи­ально иной системе взаи­моотношений, – лишь пытались "на ходу" подстроить под ре­шение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка­честве пожарной ре­акции на вызовы новых потребностей фор­мировались новые административные звенья. При этом преж­ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек­ватной замены им не возникло. Какой-либо единой концеп­ции модернизации гос­аппарата не было. Изменения происхо­дили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания ка­ната", т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз­ви­тие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об ос­новах государственной службы Россий­ской Федерации", принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов – корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы гос­аппарата снизилось, а хао­тичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви­тельно.

Во-первых, произошло вымывание квалификации – аппа­рат покинули луч­шие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно­сти, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспектив­ных, а также то обстоя­тельство, что в ряде министерств и ве­домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз­раста составляет около половины персонала. При этом число ва­кансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.

Во-вторых, с исчезновением прежнего партийного "хозяи­на" аппарат не пре­вратился в слугу общества, т.е. не произош­ло поворота к обычной для демократи­ческих стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового "хозяи­на". А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач­ным и менее подкон­трольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возмож­ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю­рократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возро­ждении в рамках упо­мянутого Закона архаичной "Табели о рангах", да еще в усложненном виде, и при­дании ей значения едва ли не главного института государственной службы.

В-третьих, утратили силу прежние нормы административ­ной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не­которые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущи­ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...

С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно­вение правовых предпосылок для таких пере­мен. Впервые на законодательном уровне закреплена возмож­ность проведения квалификационных экзаменов, кон­курсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некото­рые ограниче­ния, гарантии и привилегии, связанные со стату­сом государственного служащего. Таким образом, задан юри­дический импульс для формирования современной гос­службы.

И все же, думается, можно без большого риска ошибки утвер­ждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает со­временным и тем более перспек­тивным потребностям общест­ва и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.

Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государ­ства в нашей исто­рии. И это действительно так. Однако адеп­ты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо­ды оставалось у лю­дей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хи­рел". Немногие ис­ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя­вле­нием прогрессивной роли либеральной бюрократии в ре­форматорские периоды нашей истории. Поэтому от состоя­ния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в на­шем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важ­но задать верный импульс ее изменениям, сде­лать из нее пе­редовую силу преобразований. Это может многое определить на де­сятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие ре­форм прошло без адекватного понимания важности этого об­стоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.

Вторая "пятилетка" началась более обнадеживающе. Пос­лание Президента Федеральному Собранию 1997 г. стимули­ровало движение в этом направлении. По распоряжению Пре­зидента была образована Комиссия по государственному стро­ительству, разработана концепция административной рефор­мы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ее основ­ные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан "зеленый свет". Одним из главных ее аспектов, естествен­но, стала реформа госслужбы, в которой основной упор сде­лан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Однако процесс реформирования – дело не одного года, не обещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда фа­кто­ров, в том числе и политического характера. В следующей главе курсовой работы и будут проанализированы основные принципы реформирования российской госу­дарственной службы.

2. Сущность и принципы реформирования государственной службы

Система администрации – атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной админист­рации бывают достаточно сущест­венны, а корни таких раз­личий чаще всего уводят далеко в историю страны. В ча­стно­сти, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой адми­нистративной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример – Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалист­ские административные учреждения, т.е. система носит как бы по­лицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сей­час Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, комму­нального самоуправления; крайний пример подобной модели разви­тия – США, умеренный – Англия и Швейцария.

Но не будем вдаваться в анализ всех типологических раз­личий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно упра­влялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже обще­ственно-экономические формации, но не глубинные основы административ­ной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табе­ли о рангах" принцип породы был потеснен принципом вы­слуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на сме­ну им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне впи­сывалось в тради­ции "государевой" службы. И сейчас, в пост­советские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с од­ной ее модификацией, причем производящей довольно стран­ное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии гос­службы доминируют совсем иные тенденции: тра­диционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступе­ней уменьшается, расширяются возможности альтернативных пу­тей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллекту­альное движение, амбици­озно именующее себя "административной" или "постбю­ро­кратической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной ле­стницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Прези­дент, выступая в Россий­ской Академии государственной служ­бы, "уже новой Россией во многом продол­жаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеа­лы позавчерашнего дня.

Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, об­щая цель которых – впервые в истории России создать не "государеву", а публич­ную государст­венную службу, которая отвечала бы критериям эффективно­сти, профессионализма и соответствия потребностям форми­рующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практиче­ски во всех раз­витых странах так называемой merit system (системы заслуг и дос­тоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения на­шей госслужбы, к изложению которых мы и перехо­дим.

1. Принцип приоритета профессиональных качеств

Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструк­ции включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализа­цию на практике, а именно:

1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме:

а) политических должностей;

б) должностей, на занятие которых нет избытка претенден­тов; в этом случае действует аттестационный порядок назначе­ния. Это позволит существенно расши­рить "рынок" кандида­тов, до сих пор в значительной мере отражающий закон цир­куляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необ­ходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствова­нию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, кото­рым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвиже­нии по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессиональ­ного опыта работы на анало­гичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кад­ров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должност­ные уровни, помимо админист­ративной лестницы. По некоторым должностям кон­курс мо­жет носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем бу­дут допус­каться лишь люди, уже находящиеся на государст­венной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Воз­можны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть ос­нования опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государ­ственной точки зрения.

2) Создание четко и объективно работающей системы от­бора и оценки кад­ров, направленной на привлечение, поощ­рение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих меха­низмов:

а) четко прописанной и доступной для ознакомления сис­темы критериев от­бора, поощрения и продвижения работни­ков по результатам квалификационных экзаменов и аттеста­ций на основе их квалификации и деловых качеств, а не вы­слуги лет;

б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сто­ронних членов – работников кадровых служб других учре­жде­ний, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.;

в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение в которые, впрочем, будет воз­можно только по серьезным, специально оговоренным осно­ваниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфли­к­тов.

3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что по­зволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность по­средством четкой фикса­ции их прав и обязанностей, условий вознаграждения и при­вилегий, при необходимости – специальных требований и ог­раничений, обу­словленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заклю­чаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подле­жать автоматическому продлению и расторгаться лишь по чет­ко обусловлен­ным в них основаниям, предусмотренным тру­довым законодательством.

Детали контрактной системы должны быть проработаны в Кодексе государ­ственной службы. Таким образом, предлагае­мая система полностью сохраняет воз­можности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей боль­шую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоя­тельство усилит положительную тру­довую мотивацию служа­щих и тем самым будет "работать" на утверждение при­орите­та профессиональных достоинств.

2. Принцип статусного разделения политических и "карьерных" адми­нистративных должностей

К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим крите­риям, на внеконкурсной основе и в соответствии с закреплен­ной Конституцией РФ и высшими законами субъектов Феде­рации кадровой номенклатурой Президента, других федераль­ных и регио­нальных органов и должностных лиц. Увольнение с этих должностей также произ­водится по упрощенной проце­дуре и зачастую по сугубо политическим, а не ква­лификаци­онным или иным деловым характеристикам. Таким образом, эти должно­сти явно отличаются по статусу от "карьерных" ад­министративных должностей. И все это – обычная, нормаль­ная практика.

Однако юридические последствия снятия с этих должно­стей явно не прора­ботаны в законодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое ли­бо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение "без вины виноватого" высоко­квалифицированного че­ловека, отстраненного по политиче­ским соображениям, которые нередко тождест­венны конъюн­ктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность зани­мающих их лиц, следует снабдить их "позолоченными пара­шютами", т.е. выходными льготами в форме либо пожизнен­ной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом на­значения и увольнения), либо предоставить право сдачи экза­менов на достаточно высокий классный чин, дающий в свою очередь право на занятие соответствующей постоянной "карь­ерной" должности. К числу последних относятся все должно­сти в госаппарате, кроме установленных законом политиче­ских[5].

3. Принцип компенсируемых ограничений

Поступая на государственную службу или занимая в ней долж­ность опреде­ленного уровня, человек принимает на себя до­полнительные обязательства и огра­ничения по сравнению со статусом "обычных" граждан. Например, ограничения на по­литическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров"; ограничения, связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на пуб­личные выступления по вопросам служебной деятельности, особенно по поли­тически "деликатным" вопросам, регулиру­ются на полуформальном уровне или даже на уровне норм ад­министративной морали. К сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется справед­ливым и прагматически целесооб­разным компенсировать их материально и морально, через определенные привиле­гии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекатель­ность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спец­медобслуживания, а также льготный поря­док пенсионного обеспечения (послед­ний, впрочем, насколь­ко мы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств).

Мог бы быть полезен опыт мер, принятых в этой сфере правительством М.Тэтчер. Оно установило конт­роль над "эффектом вращающейся двери", т.е. ми­грацией ра­ботников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над "эффектом шлепанцев", т.е. переходом бывших вы­сокопоставленных сотрудников госаппарат после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно куриро­вали, в свя­занные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти "эффекты" стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сфе­ру бизнеса государственных сек­ретов, подрыву принципа ра­венства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший госслужащий, чтобы осуществить подобные перемещения в течение 2 лет после своей отставки, должен получать санкцию соответствующего госоргана.

4. Принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями

Не вдаваясь в вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государст­венным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости "переворачива­ния пирамиды". Сейчас в рос­сийской госслужбе соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удер­жать часть квалифицирован­ных кадров. Но и ущерб от такого унаследованного еще от ста­линских времен способа решения проблемы тоже весьма ве­лик и многоме­рен. Прежде всего любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглаше­ния и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также по­тенциал для злоупотреблений как со стороны "дающего", так и со сто­роны "беру­щего" (к тому же для "дающего" открываются воз­можности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы "бесплатности" по определению все­гда использу­ется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных вре­мен, но до сих пор так и не ре­шенные проблемы государственных дач и слу­жебных машин. И это лишь вершина айсберга.

Поэтому представляется необходимым сделать тайное яв­ным и перевернуть соотношение: существенно увеличить пря­мые денежные выплаты и одновременно резко сократить пре­доставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разуме­ется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реак­цию на резкое повышение зарплат нашим отнюдь не жалуемым в общественном мнении чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой – очень непросто перевести в режим рентабельности десятиле­тиями создававшуюся для обслуживания "спецнужд" элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении эффективно послужат превращению "госу­да­ревой" службы в публичную и изменят отношение общест­ва к управленческому аппарату. К тому же мы открытым пу­тем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, чем стимулируем приток достойных кан­дидатов, сохранение лучших кадров и эффективную и интен­сивную их работу.

5. Принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы

Здесь содержится значительный резерв для сокращения и уде­шевления гос­аппарата, и отрадно, что первые шаги в этом на­правлении уже сделаны. Экономи­ческое приспособление гос­службы к условиям рынка предполагает как сокращение мас­штабов деятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятель­ность госорганов принципиальных струк­турных и организационных изменений. Наиболее значитель­ная по объему функция непосредственного управления обще­ственным производством должна сохраниться лишь по отно­шению к ограничен­ному числу не подлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие пуб­личные и социальные функции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах, а также к естественным монополи­ям. В то же время многочисленные обеспечивающие и "техни­ческие" службы и функции "отсека­ются" от госслужбы и вы­водятся за ее пределы с переводом их на коммерческие нача­ла. Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависи­мых "агентств" или учреждений (в отличие от госорганов). Материальную основу их существования состав­ляют договорные отношения с госорганами по выполне­нию госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работников этих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера, ме­няется: они больше не яв­ляются госслужащими, а, следовательно, по отношению к ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольне­ния. Тарифная сетка, пенсионные и другие льготы сохраняют­ся лишь за работниками собственно аппарата госорганов, чис­ло которых благодаря такой перестройке значительно умень­шается. Скажем, в Англии за счет похожих реформ оно сокра­тилось при­мерно на треть. За счет этого не только компенси­руется повышение жалованья ос­тавшимся работникам аппара­та, которые занимаются действительно государствен­ными де­лами, но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на гос­службу. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции. Хорошим примером движения в этом направ­лении может служить недавнее решение о пере­воде на ком­мерческие принципы систем Военторга и Военстроя.

6. Принцип прозрачности

Государственная служба в демократическом обществе должна быть институ­том, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по ка­ким правилам она работа­ет, иметь доступ к необходимым им нормативным мате­риалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Это должно быть обеспечено правовы­ми средствами, административной, а при необходимости и су­дебной практикой и в целом является необходимым эле­мен­том действительно публичной (а не "государевой") службы. Разрушив мифоло­гию о "тайне государственной машины", такая открытость помимо всего прочего поднимет авторитет гос­службы в глазах общества, защитит ее от столь распростра­нен­ного у нас огульного ее очернительства, которое, как извест­но, часто сопутст­вует закрытости, дефициту информации. Ра­зумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государ­ственным интересам. Мы сейчас не имеем возможности сколько-нибудь подробно рассматривать эту тему, а лишь ог­раничимся отсылкой к опыту США и ряда дру­гих стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводится в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в мак­симально возможных преде­лах.

Страницы: 1, 2, 3