Теоретическая и практическая деятельность в области архивного дела

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения по организации хранения, комплектования, учета, использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от форм собственности на них, а также по управлению архивами в интересах граждан, общества и государства»2.

Проект Федерального закона отражает в себе главным образом управление архивным делом в РФ, состав архивного фонда РФ, создание архивов, доступ к архивным документами их использование, хранение и учет архивных документов, финансовое и материально-техническое обеспечение архивного дела. В нем также четко оговорены обязанности органов государственной власти, органов МСУ, и иных юридических лиц по обеспечению сохранности архивных документов и другие их права и обязанности.

Проект Федерального закона «Об архивном деле в РФ»2 в сравнении с предыдущими3 не только имеет преимущества общего характера (более широкая сфера применения, отсутствие деления Архивного фонда страны на государственную и негосударственную части и др.), но и уделяет больше внимания муниципальному архивному звену. Но вместе с тем проект закона содержит некоторые изъяны, пробелы и противоречивые формулировки. В его последней публикации1 имеется четыре концептуально спорных момента, которые затруднят практическое применение закона после его официального утверждения.

В основном, при чтении многих статей проекта закона заметно предпочтение, оказываемое документам, относимым к Архивному фонду Российской Федерации, по сравнению с теми, которые в него не входят. Между тем в 1970 - 1980-е годы рядом архивистов, в том числе и А. Т. Черешней, проводились примерные подсчеты, согласно которым ежегодно создававшиеся документы Государственного архивного фонда (без учета личного состава) составляли от 4 до 6 % всех вновь образующихся документов в СССР. Думается, что в современных условиях, когда около 70 % имущества находится в частной или иной негосударственной собственности, этот процент соотношения между документами постоянного и временного хранения, соответственно входящими и не входящими в состав Архивного фонда Российской Федерации, стал еще меньше. Безусловно, историко-культурное значение общероссийского архивного фонда велико. Еще Конвенцией ООН от 14 мая 1954 г. архивные документы такого рода были определены как абсолютные ценности, имеющие особое значение для культурного наследия нации. Все же оттеснять на второй план вопросы сохранности и использования документов, не вошедших в состав Архивного фонда Российской Федерации, было бы серьезным заблуждением.

В условиях социально-экономических реформ увеличился массив документов долговременного хранения, подтверждающих право на имущество предприятий и граждан. Такого вида документация должна храниться до сноса зданий десятки, сотни лет.

Другой признак правового неравенства состоит в самой конструкции разделов проекта закона и формулировании базовых понятий. Например, при определении понятия «архивное дело» (ст. 3) говорится об Архивном фонде Российской Федерации и «других архивных документах». Что подразумевает термин «другие архивные документы» не ясно; скорее всего, документы, не включенные в состав Архивного фонда Российской Федерации. Такие же формулировки есть в ст. 4 и ряде других статей проекта.

Формулировки, относящиеся к «другим архивным документам», рассредоточены по разным разделам проекта, часто в весьма спорных истолкованиях. На мой взгляд, и юридически, и архивоведчески было бы правильней вслед за главой II «Архивный фонд Российской Федерации» дать специальную главу III «Архивные документы, не входящие в состав Архивного фонда Российской Федерации» с соответствующими статьями об обеспечении их сохранности, условиях доступа и использования, порядке уничтожения или передачи другим собственникам.

И все-таки составители проекта пошли по другому пути, что привело к весьма частому несоответствию наименования разделов закона и содержания статей в них. Например, в ст. 11, относящейся к разделу «Архивный фонд Российской Федерации», говорится о защите прав собственности на архивные документы, и по контексту статьи, очевидно, что речь идет также и о документах, не входящих в его состав. Также несколько выпадают из главы II ст. 7-9, поскольку далеко не все документы государственной, муниципальной и, особенно, частной, а также иных форм собственности относятся к Архивному фонду Российской Федерации. Правда, в ст. 6 уточняется, что «документы включаются в состав Архивного фонда Российской Федерации на основе экспертизы их ценности». И это лишний раз подчеркивает, что право собственности на документы - понятие, выходящее за рамки Архивного фонда российской Федерации и охватывающее всю совокупность архивных документов разных сроков хранения, создающихся на территории страны.

Исходя из этого, для большей юридической чистоты закона следует образовать самостоятельную главу «Собственность на архивные документы», поместив ее перед главой «Архивный фонд Российской Федерации». Подобная конструкция закона логичнее прежней конструкции.

Другой существенный недочет обсуждаемого проекта применительно к праву собственности на документы связан с недостаточным правовым обобщением практики выполнения работ хозяйствующими субъектами. Есть случаи, когда государственные организации в процессе работ, выполняемых по заказу негосударственных структур и частных лиц, создают аудиовизуальные и другие документы, которые затем по условиям договора в полном комплекте (подлинники и копии) передаются заказчику. В этом случае их правомерно рассматривать как архивные документы частной собственности. Так как в соответствии со ст. 6 федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»: «физические и юридические лица являются собственниками тех документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования». Исходя из этой правовой нормы, наверное, нуждаются в корректировке ст. 7 и 9 проекта, в которых следовало бы указать, что архивные документы, созданные государственными органами и организациями за счет средств физических и юридических лиц на базе имущества, находящегося в частной собственности, не относятся к архивным документам государственной собственности.

Как ни странно, в проекте обнаруживаются неточности и небрежности и тогда, когда речь идет непосредственно об Архивном фонде Российской Федерации или о формулировании важных норм, призванных укрепить правовое положение государственных архивов. В ст. 5 проекта - особое недоумение вызывает та ее часть, где перечисляются категории и виды архивной документации, которые неправомерно образуют единый логический ряд. После общеупотребительных категорий документов (управленческие, научно-технические, аудиовизуальные, электронные) идут отдельные, не вполне взаимосвязанные и далеко не исчерпывающие весь круг образующихся в стране видов документов, их наименования.

Во-первых, здесь надо было бы отметить, что в состав Архивного фонда РФ включена наиболее ценная (в соответствии со ст. 3) часть архивных документов, образовавшихся и образующихся на территории России, а также в государственных организациях Российской Федерации, находящихся за границей. Тем самым была бы внесена полная ясность в вопрос о том, что вся совокупность архивных документов делится на две группы, качественно и количественно отличающихся друг от друга: образующих Архивный фонд Российской Федерации и не относящихся к нему.

Во-вторых, здесь не стоит перечислять категории и виды документов из-за их неполноты (есть еще медицинская, производственная, судебная документация и т. п.) тем самым устранить хаотичность построения этой статьи.

Недостаточно обоснованы, на мой взгляд, сроки временного хранения документов до их передачи в госархивы, зафиксированные в ст. 22 проекта. В архивных законах большинства европейских стран установлен единый срок временного хранения документов в организациях без подразделения по уровням управления. Например, по датскому закону об архивах документы общегосударственного уровня передаются на хранение в Национальный архив, а регионального – в провинциальные архивы через 30 лет после их создания1.

Формулировка ст. 25 проекта нуждается в уточнении. Из нее ни как не следует, что гражданин может обжаловать ограничение или отказ госархива в доступе к документам, однако такая возможность ему предоставлена Федеральным Законом «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 15 апреля 1933 г.. В этом случае в проект архивного закона целесообразно включить норму о том, что граждане (пользователи) могут в установленном федеральным законодательством порядке обжаловать в суде отказы в предоставлении архивных документов, если считают их необоснованными. Одновременно и на пользователях архивных документов должны лежать обязательства и ответственность за раскрытие какой-либо информации, способной нанести ущерб интересам, а также правам | других лиц, в процессе ознакомления по специальным разрешениям с ограниченно доступными архивными фондами. Определенная ответственность должна быть закреплена и за архивистами2

Здесь выявлены далеко не все недочеты и пробелы данного проекта, а высказанные суждения и рекомендации носят во многом дискуссионный характер. Однако они могут способствовать уточнению отдельных положений, дополнить и охарактеризовать ряд статей проекта закона «Об архивном деле в РФ».

2.2 Основные правила работы государственных архивов РФ

Осенью 2001 года коллегия Росархива обсудила и в целом одобрила проект Основных правил работы государственных архивов РФ, подготовленный творческим коллективом из сорока специалистов Росархива, ВНИИДАТ и архивных учреждений.

Эти правила стали третьими по счету сводом норм отечественного архивного дела, соответствующие требованиям настоящего времени. Так, Правила 1962 г. Закрепили процессы либеризации деятельности архивов по использованию документов архивов и доступу к ним. Правила 1984 г. Способствовали решению задач в области комплектования и экспертизы, с одной стороны, обеспечив мощный приток на постоянное хранение управленческой документации, с другой – отразив тем самым усиление процессов бюрократизации государства и нивелировки личности.1

Новые Правила разработаны с учетом изменений в общественно – политической и экономической жизни страны (появление различных форм собственности, становление МСУ, бурное развитие информационных технологий и др.) и перемен в архивной сфере (образование Архивного фонда РФ, включение в его состав архивов бывшей КПСС, активное рассекречивание документов, формирование новых архивов, изменение приоритетов в области комплектования и пр.)

Со слов руководителя Росархива В.П. Козлова,2 при подготовке настоящих Правил была поставлена задача сохранения традиций и преемственности профессиональных основных теоретических положений отечественного архивоведения и практики архивного дела. Одновременно Правила, синтезируя опыт отечественного архивоведения, закрепляют применимые для всех государственных архивов страны унифицированные положения и нормы, обеспечивающие единство архивного дела в РФ в соответствии с современными регалиями

В чем же принципиальные отличия новых Правил от Правил 1984 г.? Новые Правила во многом отличаются от предыдущих. Они опираются на новую правовую базу деятельности государственных архивов, учитывают различные формы собственности на архивные документы, влияющие на организацию работы с ними.

Правила стали более универсальными – их требования рассчитаны на государственные архивы с различным объемом и составом документов, включая архивы, которые хранят аудиовизуальную и научно-техническую документацию. Но уровень этого универсализма получился не достаточно высоким, вследствие этого для специализированных архивов кинофотофонодокументов пока продолжают действовать Основные правила работы государственных архивов с кинофотофонодокументами (М., 1980), детально раскрывающие особенности технологических процессов.

Правила впервые регламентируют некоторые виды работ с машиночитаемой (электронной) документацией. Отсутствие достаточного опыта работы с ЭД вынудило составителей ограничиться минимальными требованиями.

Правила не касаются работ, технология которых подробно освещена в учебных и методических пособиях и инструктивных документах архивной отрасли. В соответствии с действующим законодательством Правила не распространяются на муниципальные архивы и другие хранилища документов муниципальной собственности.

Задавая себе вопрос: учитывают ли Правила международные нормы и стандарты по архивному делу? узнаем, что в Правила впервые включены принятые международным сообществом архивом вопросы профессиональной этики, а также основные требования Общего международного стандарта описания архивных документов ISADCG.

Правила состоят из 8 разделов, отражающих правовую базу и существующую типологию архивов (вводный), регулирующих работу по фондированию (2-й), организации архива (3-й), обеспечению сохранности документов (4-й), их учету (5-й), комплектованию и экспертизе (6-й), описанию и созданию НСА (7-й), использованию (8-й). В данных Правилах в самостоятельные разделы не выделены вопросы организационно-методического руководства и контроля за работой в ведомственных архивах и делопроизводства учреждений, а также организации научно-исследовательской и методической работы.

Новые правила не касаются вопросов классификации документов Архивного фонда РФ, поскольку общепринятый порядок, базировавшийся на ушедших в прошлое идеологических постулатах их деления на фонды советской и досоветской эпохи, а также имевших общесоюзное, республиканское и местное значение, перестал соответствовать современным требованиям. Поэтому в них рассмотрен порядок организации документов в пределах Архивного фонда РФ в зависимости от форм собственности на них, видов носителей, способов и техники закрепления информации, а также архивных фондов госархивов согласно степени их ценности и доступа к ним.

В Правилах по-новому трактуются вопросы категорирования архивных фондов, которое в прежнем виде в значительной мере носила идеологизированный и конъюктурный характер.

Очень важным и новым моментом, отраженным в первом разделе, является закрепления роли архивов, как части информационных ресурсов государства и тесно связанных с ним принципов информационной безопасности архивов.

Во втором разделе, посвященном вопросам организации и фондированию документов Архивного фонда РФ, целиком, базирующемся на теоретических положениях отечественного архивоведения, закреплена уже апробированная методика создания архивных фондов коллекций, подробнее изложены основные требования фондирования документов современных организаций с учетом новых государственно-правовых и социально-экономических ситуаций.

В третий раздел (организация работы архива) вошли новые положения о выполнении государственным архивом платных работ и услуг, правовой защите информационной продукции архивов, применении информационных технологий.

В четвертом разделе, касающемся обеспечения сохранности документов, усилены требования к контролю за их техническим состоянием, более детально изложен порядок выдачи из хранилища и контроля за их сохранением и возвратом. Новыми стали положения по страховой оценке и страхованию документов, вывозу их за рубеж, выявлению уникальных документов для включения в Государственный реестр и др.

В пятом разделе помещены нормы учета уникальных и рассекреченных документов, более полно раскрыты особенности учета копий на правах подлинников, документов личного происхождения и по личному составу, а также принятых на депозитарное хранение, изложены основные требования к ведению учетных баз данных, более обстоятельно освещены вопросы хранения и учета документов фонда пользования.

Шестой раздел, посвященный работе по комплектованию архивов и экспертизе ценности документов, определяет правовые основы приема документов на временное депозитарное хранение, от ликвидированных организаций. Также шестой раздел освещает порядок комплектования архивов продукции инициативного документирования, взаимоотношений государственных архивов и негосударственных организаций.

В седьмом разделе порядок описания архивных документов и создания научно-справочного аппарата к ним изложен с учетом принятого МСА международного стандарта и содержит принципы многоуровнего описания. Построение и некоторые формулировки раздела исходят из необходимости совершенствования существующего НСА на базе современных информационных технологий. Поэтому меньше внимания уделено традиционным элементам НСА, для которых продолжают действовать апробированные методики.

В последнем, восьмом разделе Правил новыми являются вопросы рассекречивания архивных документов, исполнения запросов, поступающих из-за рубежа, и выдачи архивных справок на них. Здесь определен порядок обеспечения доступа пользователей к документам, изложены детали копирования документов по запросам пользователей, усилены положения по юридическому положению информационных документах архива. Зато более сжато, представлены функции читальных залов архивов, освященные в Правилах работы пользователей в читальных залах государственных архивов РФ 1998 года.

Выход правил в свет зависит от Министерства юстиции РФ, где Правила должны пройти сложную процедуру регистрации. Я считаю, что Правила нужно применить в работе каждого государственного архива. Там, где позволяют ресурсы, необходимо использовать нормы Правил активно, но аккуратно, творчески, с обязательным информированием Росархива о возможных погрешностях данного документа.

3. Задачи и функции государственных архивов

В первые годы существования государственных архивов, когда они были заняты, главным образом научно-технической обработкой документальных материалов, их организационное устройство было следующим. Все документальные материалы были по подведомственно-тематическому принципу распределены между несколькими отделами, и каждый из этих отделов проводил над своими материалами все основные виды работ: хранение, научно-техническую обработку, организацию использования и т. д. только для публикации документов в большинстве архивов создавались специальные отделы или группы. Такое организационное устройство позволяло направить наибольшие силы для решения основной задачи. Но оно имело и недостатки: создавался параллелизм в работе, было трудно добиться применения единых методов и приемов при проведении одних и тех же видов работ, рассредоточенных по разным отделам, квалификация научных сотрудников, вынужденных заниматься разными видами архивной деятельности, по настоящему не повышалась, и им трудно было решать конкретные теоретические задачи.

В 1950-х годах, по мере завершения научно-технической обработки документальных материалов, государственные архивы получили возможность направлять свои силы на решение других важных задач. В связи с этим организационное устройство государственных архивов стало меняться. В настоящее время структура большинства государственных архивов, в особенности центральных, приведена в соответствие с основными направлениями их деятельности.

Законодательство определило государственные архивы как научно-исследовательские учреждения, задачами которых являются практическая и теоретическая деятельность в области архивного дела. В связи с этим государственным архивам свойственен ряд функций. Основными из них являются: комплектование, обеспечение сохранности и, как один из путей к этому, учет документальных материалов, экспертиза научной и практической ценности документальных материалов, научно-техническая обработка документальных материалов, а также создание научно-справочного аппарата.

Рассмотрим данные функции поподробнее.

3.1 Комплектование архивов

В широком значении под комплектованием архивов понимается вся система мероприятий, цель которых отбор и передача документальных материалов на государственное хранение и распределение их по сети государственных архивов.

Согласно ст. 19 проекта Федерального закона «Об архивном деле в РФ» органы государственной власти, органы МСУ, организации и граждане, в деятельности которых образуются документы Архивного фонда РФ, передают эти документы на постоянное хранение государственные и муниципальные архивы, в этом качестве органы государственной власти, органы МСУ, организации и граждане являются источниками комплектования государственных и муниципальных архивов.

Государственные и муниципальные архивы составляют списки источников комплектования. Включение в списки источников комплектования организаций, созданных на базе имущества, находящегося в частной собственности. Собственности общественных и религиозных объединений и организаций, а также граждан, осуществляется на основе договора (соглашения).1

Делопроизводственные документальные материалы дореволюционного периода уже давно нашли свое место в государственных архивах (центральных и местных), а также в специальных архивах соответствующих ведомств и учреждений. Сложнее обстоит дело с образовавшимися до революции личными, семейными и родовыми фондами. Подавляющее большинство их также находится на государственном хранении, однако многие из них рассредоточены между разными государственными архивами, отделами рукописей, музеями и т. д., что затрудняет их использование.

Основными задачами в области комплектования архивов документальными материалами дореволюционного периода является: исправление отдельных случаев неточности в распределении фондов между архивами; выявление и прием на государственное хранение (в виде подлинников и микрофотокопий) представляющих научную ценность документов личного происхождения, все еще находящиеся в частных руках, в том числе и зарубежом, выявление документальных материалов ведомственного происхождения, хранящихся в зарубежных архивах (главным образом о внешней политике, экономических и культурных связях с другими странами), и получение их микрофотокопий; розыски материалов ГАФ СССР, похищенных во время Великой Отечественной войны немецко-фашистскими захватчиками.

Страницы: 1, 2, 3