Введение в административное право

Вместе с тем, отличие между этими отраслями заключается в предмете и методе правового регулирования, что обусловило их отнесение соответственно к частному и публичному праву.

Тесная связь существует между нормами административного права и трудового права. Трудовые отношения широко урегулированы подзаконными нормативными актами (Президента РФ, Правительства РФ). Большую роль в обеспечении законности и дисциплины в сфере трудовых отношений играют различные инспекции и контрольные органы, чья деятельность регламентируется нормами административного права.

Особенно плодотворно нормы рассматриваемых отраслей права взаимодействуют при регулировании вопросов государственной службы. Прием на службу, аттестация государственных служащих, перемещение государственных служащих и т.д. регулируются нормами административного права. В то же время вопросы оформления служебных отношений регламентируются нормами трудового права.

Глубинная связь существует между нормами административного и финансового права. Правовое положение органов управления кредитно-финансовой сферы (Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, Центрального Банка РФ и др.) урегулировано нормами административного права; за нарушение норм финансового права устанавливается административная ответственность.

Взаимодействие административного и уголовного права обусловлено на­личием института юридической ответственности. Предмет их регулирования во многом схож, а различие определяется степенью общественной опасности деяний, которые являются основанием административной и уголовной ответственности.

Существуют глубокие органические связи административного права с таможенным. Организация управления таможенным делом, статус и система таможенных органов, ответственность за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов — эти и другие аспекты, связанные с таможенной деятельностью, регулируются нормами административного права.

Административное право, а точнее его институт — административно-процессуальное право — тесно взаимодействует с уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом. Так, вопросы обжалования действий (решений) государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан, регулируются как законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., так и Гражданско-процессуальным кодексом.

Приведенный краткий анализ взаимодействия административного права с другими отраслями российского права указывает на то, что консолидация, стирание границ между ними отражают объективно существующую тенденцию, которая будет постоянно усиливаться.

Предмет и метод науки административного права

Административно-правовая наука выступает составным элементом юридической науки и соотносится с ней как часть и целое. Ю.Н. Старилов определяет науку административного права как составную часть юридической науки, представляющую собой систему государственных, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве.

Исследование административного права как отрасли научных знаний объективно требует уточнения его предмета и метода.

Предмет административного права - это то, на что направлен научный поиск ученых-административистов. Главным элементом их изучения выступает административное право как отрасль права, т.е. совокупность административно-правовых норм, которые содержатся в действующем законодательстве. Вместе с тем, трудно представить, что возможно продуктивное изучение административно-правовых норм вне предмета административного права как отрасли, без учета особенностей специфики отношений в сфере государственного управления.

Эти отношения изучаются теорией государственного управления, которая объединяет в себе целую систему управленческих наук, таких как «Организация управления», «Социология управления», «Психология управления». В этой связи возникает вопрос о соотношении теории государственного управления и административно-правовой науки. Предметы этих двух направлений научного поиска во многом схожи по форме, но отличны по содержанию. Теория государственного управления рассматривает последнее как целостное, системное образование, изучает структурные, социологические, психологические характеристики управленческой деятельности, ее содержание, принципы, стадии, методы, стиль, но при этом избегает анализа юридического аспекта проблемы. Административное право в свою очередь исследует проблему правового регулирования в сфере управления, т.е. юридического опосредования управленческих отношений. В этой связи административно-правовая наука должна предлагать наиболее рациональные правовые формы закрепления отношений в сфере государственного управления. Говоря о перспективах развития теории государственного управления, следует отметить, что будут консолидироваться, укрепляться ее связи с административной доктриной.

Важное место в теории административного права принадлежит изучению административного права зарубежных государств. Реформирование практически всех институтов государственного управления требует проецирования наработок зарубежных административистов на российскую почву. При этом следует избегать шаблонов, слепого подражания. Необходимо творчески перерабатывать существующие зарубежные административно-правовые теории с учетом российской действительности. Речь должна идти о более широком использовании института сравнительного правоведения.

Административно-правовая наука не должна ограничиваться пассивным «созерцанием» действительности, а должна критически оценивать ее, изыскивать возможности юридического закрепления перспективных моделей государственного управления, изменения правового режима управленческой деятельности. Необходимо выработать административно-правовую политику, которая создаст предпосылки для осуществления позитивных реформ государственного управления.

Подводя итог исследования предмета науки административного права, следует конкретизировать его элементы:

• административное право как отрасль права (административно-правовое законодательство);

• закономерности возникновения, развития и функционирования государственного управления;

• система административно-правовых категорий и понятий (понятийный аппарат);

• история развития административного права;

• правоприменительная практика субъектов административного права;

• зарубежное административное право;

• прогнозы и рекомендации по совершенствованию и развитию административного права.

Предмет административно-правовой науки тесно связан с ее методом познания. Если предмет науки указывает, что изучается, то метод показывает инструментарий (средства и способы), при помощи которых исследуется предмет. В философии метод определяют как способ достижения определенной цели, совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности.

Метод науки административного права — это инструментарий, совокупность приемов и способов, при помощи которых изучается ее предмет.

Как и в любой науке, в административном праве метод часто определяет судьбу исследования. При различных подходах на основе одного и того же фактического материала (предмета исследования) могут быть получены противоположные выводы. Вместе с тем, сам по себе метод не предопределяет полностью успеха в исследовании: важен не только хороший метод, но и мастерство его применения.

Наука административного права использует методы, которые применяются и в других областях научного поиска. Охарактеризуем наиболее важные из них.

Сравнение и сравнительно-исторический метод. Сравнение — это установление различия и сходства между предметами и явлениями. Сравнению подвергаются различные административно-правовые нормы внутри института административного права; нормы различных институтов административного права; институты административного и иных отраслей права (скажем, административной ответственности и уголовно-правовой ответственности). Важным является сравнение норм, институтов административного права Российской Федерации с нормами административного права зарубежных государств.

Сравнительно-исторический метод исследования представляет собой исторический (ретроспективный) подход к анализу и оценке категорий государственного управления и административно-правовых институтов. Наука административного права не должна игнорировать положительный опыт, накопленный дореволюционным законодательством. Так, при изучении института государственной службы, следует проанализировать Табель о рангах Петра I. Много позитивного может быть вынесено из реформ городского и земского самоуправления второй половины XIX в.

Анализ и синтез. Анализ предполагает мысленное разложение объекта на составляющие его элементы, а синтез — это мысленное соединение в единое целое расчлененных анализом элементов. Правовой статус субъектов административного права исследуется путем изучения отдельных его элементов. Например, административно-правовой статус гражданина включает следующие элементы: принципы, гражданство, права, обязанности, гарантии, ответственность. Изучив каждый элемент в отдельности, исследователь воссоединяет элементы в единое целое, избрав в качестве основы наиболее существенный элемент. Например, принципы административно-правового статуса при исследовании административно-правового положения гражданина.

Аналогия — правдоподобное вероятностное заключение о сходстве в каком-либо признаке нескольких предметов на основании установленного их сходства в других признаках. Несмотря на то, что аналогия строится на вероятностных суждениях, она играет огромную роль в процессе познания административно-правовой действительности, так как ведет к выдвижению гипотез, которые впоследствии превращаются в научные теории. Этот метод широко применяется при моделировании, которое также выступает в качестве самостоятельного метода.

Моделирование — это практическое или теоретическое преобразование объекта, при котором изучаемый элемент замещается каким-либо естественным или искусственным аналогом, посредством чего исследователь проникает в его (элемента) сущность. Моделирование продуктивно используется при апробации управленческих новелл, новых систем, комплексов управления, а также при анализе принимаемых управленческих решений.

Выше были перечислены общие методы научного познания, которые используются в науке административного права. К этой группе следует отнести также и абстрагирование, идеализацию, обобщение, индукцию, дедукцию.

Знание и умелое применение общенаучных методов не исключает, а, наоборот, предполагает использование специальных методов познания.

Формально-юридический (формально-догматический) метод — исследование внутреннего строения административного права, институтов, отдельных норм при помощи внешней обработки нормативного материала. Этот метод предполагает применение таких приемов, как описание и анализ административно-правовых явлений, вычленение признаков, классификация на виды.

Формально-юридический метод позволяет точно проанализировать и описать административно-правовые явления и дать законодателю и правоприменителю, а также студентам, слушателям, курсантам — всем, изучающим административное право, необходимые рекомендации.

Конкретно-социологический метод включает такие приемы, как личное наблюдение за деятельностью субъектов административного права, собеседование, анкетирование, интервьюирование. Ценность метода заключается в непосредственном, прямом получении информации о состоянии системы государственного управления. Речь идет о своеобразном канале «обратной» связи между практикой и теорией. Теоретические конструкции, рекомендации проверяются в деятельном, динамическом состоянии. Здесь следует учитывать не только адекватность информации объективной действительности, но и качество обработки (накопления, систематизации) полученного материала.

Системный метод. Совокупность административно-правовых норм, образующих отрасль права — это сложная система, которая включает в себя элементы различной степени сложности (подотрасли, институты, нормы). Использование данного метода позволяет установить связи между нормами внутри административно-правовых институтов, нормами различных институтов административного права, а также с нормами других институтов российского права.

Правовой эксперимент предполагает апробацию нормативно-правовых новелл управленческой деятельности в ограниченном масштабе. Целью является определение эффективности вводимых новшеств, оперативная их коррекция. Качественное использование правового эксперимента позволяет избежать существенных материальных, физических, организационных и других издержек.

Правовое прогнозирование помогает выдвинуть предположения относительно развития управленческих отношений. Это позволяет дать своевременные рекомендации, в первую очередь, законодателю, который с учетом происходящих процессов должен оперативно изменить существующее административно-правовое законодательство в целях повышения эффективности регулирования управленческих отношений.

Перечень методов науки административного права может быть продолжен, но даже названные вызывают к жизни проблему выбора конкретного метода или их совокупности. Выбор метода зависит от той задачи, которую должен решить исследователь. При этом следует помнить, что каждый метод позволяет познать лишь отдельные стороны объекта. Совокупность приемов, средств исследования конкретного объекта получили название методики. Метод находит свою конкретизацию в методике, которая является его количественной дозой.

История развития науки административного права

Наука административного права берет свое начало в XVI в. и первоначально она развивалась в рамках камералистики - науки о финансах, экономике, хозяйстве и управлении. Столь молодой возраст исследуемой отрасли научных знаний связан с тем, что правители всех уровней с момента образования государства и до эпохи позднего средневековья опасались какого бы то ни было, даже самого незначительного, ограничения своей деятельности посредством правовых норм.

Первые шаги по созданию науки административного права были сделаны во времена правления Людовика XIV во Франции, Фридриха II в Пруссии и российского императора Александра I. Это стало возможным, потому что все они были сильными правителями и создали мощные государственно-административные системы управления, опирающиеся на высокоэффективные правительство, армию, флот, полицейский аппарат. Такой государственный аппарат нуждался в правовой регламентации. Эти акты в своей совокупности и образовали полицейское законодательство.

В 1705 г., обобщив существующее законодательство, французский юрист Н. Деламар подготовил первый научный труд о полиции — «Трактат о полиции». Автор включил в него не только полный свод полицейских постановлений, но и дал описание основных вопросов, касающихся деятельности полиции и управления внутренними делами государства в целом.

С этого момента в учебные курсы, читавшиеся в университетах в рамках камералистики, включались отдельные блоки административных и экономических дисциплин, учреждались первые кафедры камералистики. В XVIII в. бурное развитие науки управления сопровождалось ростом числа трудов по данным проблемам.

Тогда под термином «полиция» подразумевалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). В этой связи данная отрасль научных знаний получила название «полицейская наука».

Значительный вклад в развитие полицейской науки внесли выдающиеся ученые Р. Моль (1799—1875 гг.) и Л. Штейн (1815—1890 гг.). Трудно переоценить работы Р. Моля «Государственное право королевства Вюртемберг» и «Наука о полиции по принципам правового государства». Рекомендации Л. Штейна, изложенные в монографии «Теория государственного управления», были учтены в ходе преобразований коллегиальных учреждений в министерства, а также при подборе и расстановке кадров, проведенных в Германии в середине XIX в.

Развитие идеи правового государства, усложнение управленческих отношений вызвали к жизни потребность трансформирования полицейского права в административное, которое в конце XIX в. оформляется в качестве самостоятельной отрасли права. В этой связи особо следует отметить работу О. Майера «Германское административное право» (1895 г.), где автором проводится деление государственной власти на законодательную и исполнительную ветви власти.

Наука российского административного права прошла путь, схожий с западной административно-правовой наукой. Одной из первых работ, посвященных вопросам полицейского права, можно назвать книгу П. Гуляева «Права и обязанности графской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства в отношении к полиции» (1824 г.). В 1840 г. была издана книга Н. Рождественского «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам». Существенный вклад в теорию полицейского права внес И. Платонов, который в 1856 г. опубликовал работу «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», где автор утверждал, что цель самодержавного государства — право и благо, справедливость и благосостояние.

Мощным импульсом развития теории полицейского права явились ре­формы второй половины XIX в. и в первую очередь отмена крепостного права (1861 г.), правовая реформа (1864 г.), реформа земского самоуправления (1870 г.). Существенный вклад в развитие российского полицейского права внесли И.Е. Андреевский, Э.Н. Берендтс, П. Гуляев, В.Ф. Дерюжинский, В.В. Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Полибин, И.Т. Тарасов, Н. Шеймин, М.М. Шпилевский.

Существенный вклад внес А.И. Елистратов. В своей работе «Основные начала административного права» (1914 г.) он впервые изложил научный материал в соответствии с институционной системой. Административно-правовые институты были объединены в трех разделах: субъекты административного права; объекты административных правоотношений; формы административной деятельности.

Наряду с А.И. Елистратовым в первые годы советской власти над проблемами административного права плодотворно работали такие видные ученые, как А.Ф. Евтихеев, В.Л. Кобалевский, Н.П. Корадже-Искров. Достаточно высокий уровень развития науки административного права был достигнут в период НЭПа. Примером тому является разработка на Украине Административно-процессуального кодекса (1927 г.), который так и не обрел юридическую силу.

В конце 20-х г. идеологами советской юриспруденции Е.Б. Пашуканисом и П.И. Стучной было поставлено под сомнение наличие необходимой базы для существования в пролетарском государстве административного права. Это привело к исключению из программ учебных заведений дисциплины административного права, сворачиванию научных исследований по административно-правовой проблематике.

Запрет существовал порядка десяти лет. С принятием Конституции СССР 1936 г. и обновлением государственно-правовой политики административное право было восстановлено как отрасль научных знаний. Это произошло на I Всесоюзном совещании по вопросам науки советского государства и права (июль 1938 г.). Большая роль в «реанимировании» административного права принадлежит С.С. Студеникину и Г.И. Петрову, которые провели существенную работу по восстановлению преподавания административного права в вузах.

Среди работ 40-50-х гг. следует назвать те исследования, которые были посвящены догме административного права: И.И. Евтихеев - «Виды и формы административной деятельности» (1948 г.); С.С. Студеникин - «Нормы адми­нистративного права и их применение» (1949 г.); Ц.А. Ямпольская - «Субъек­ты советского административного права» (1958 г.). Эти проблемы оставались объектом изучения для ученых-административистов и в дальнейшем: Ю.М. Козлов - «Предмет советского административного права» (1967 г.), «Админи­стративные правоотношения» (1976 г.); Г.И. Петров - «Советские админист­ративно-правовые отношения» (1972 г.); А.П. Коренев — «Нормы администра­тивного права и их применение» (1978 г.).

В 60-е г. активно изучались вопросы административного принуждения и административной ответственности. Важное значение имела работа А.Е. Лунева «Административная ответственность за правонарушения» (1961 г.). Над этими проблемами работали также такие видные ученые, как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Л.Л. Попов, А.П. Шергин, О.М. Якуба и др.

Наряду с проблемами материального административного права плодо­творно изучались и процессуальные аспекты управленческой деятельности в сфере государственного управления. Над вопросами теории административного процесса работали такие ученые, как Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Е.В. Додин, В.А. Лория, А.Е. Лунев, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Д.М. Чечет, А.П. Шергин. Активно шел научный поиск в области административно-правовых основ отраслевого и межотраслевого управления (экономики, финансов, образования, науки, здравоохранения, культуры, обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, юстиции и т.д.). Над этими проблемами работали В.В. Алек­сандров, Н.С. Барабашева, Г.А. Дорохова, И.И. Евтихеев, Ю.М. Козлов, Г.Н. Колибаба, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Ю.Т. Милько, М.Н. Пискотин, В.А. Рассудовский, Е.С. Фролов, Ф.А. Хоменко и др.

Коренные преобразования управленческой сферы Российского государства, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. поставили на повестку дня вопрос о необходимости разработки новых учебников и курсов лекций по административному праву. Среди современных авторов учебной литературы прежде всего следует назвать А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и др. Последние работы этих авторов освобождены от идеологических догм, которыми были перегружены учебники советской эпохи. Вместе с тем, наблюдается преемственность, когда позитивное административно-правовое наследие советской юриспруденции творчески перерабатывается и используется в процессе преподавания в учебных заведениях. Наряду с этим широко применяются труды таких видных русских административистов, как И.Е. Андреевского, Э.Н. Берендтса, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.Л. Кобалевского, И.Т. Тарасова.

Страницы: 1, 2, 3, 4