Государственные служащие

Введение

С возникновением государства как властной силы общества появилось государственно-служебное законодательство. При этом последнее, как правило, является объектом особого внимания со стороны государства и политической элиты, ибо регулирует взаимоотношения чиновников с государственными органами и их служебную деятельность. Законодательство о государственной службе России развивалось вместе с государством и в значительной мере зависело от его типологических характеристик. Дооктябрьское законодательство характеризовалось высокоцентрализованным характером, а также широким и подробным охватом практически всех основных вопросов государственно-служебных отношений.

В основу кадровой политики в советской государственно-управленческой практике был положен принцип усмотрения, при котором основой управления кадрами стала партийно-советская номенклатура, обеспечившая ведущую роль комитетов КПСС в назначениях на все ответственные должности в государственном аппарате и общественных организациях.

После распада СССР формирующаяся российская государственность столкнулась с фактическим отсутствием государственно-служебного законодательства, что представляло собой существенную политическую и управленческую проблему, ибо институт государственной службы является, по сути, правовой основой функционирования государственной бюрократии. От степени совершенства и развитости правового института государственной службы, в значительной мере зависит, насколько государственный аппарат действует, собственно, в государственных интересах, реализует политическую волю элиты, находится под контролем политического класса и общественных структур. Появление государственной службы связано с происходящими в России преобразованиями общества и государства в направлении демократии и рыночной экономики.

Мероприятия по становлению государственной службы в 1993 — первой половине 1995 годов носили в основном организационный характер. Из Конституции 1993 года вытекало, что основы организации государственной службы в Российской Федерации должны быть установлены федеральным законом.

31июля 1995 года был принят Федеральный закон №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который является основополагающим федеральным актом в правовой базе, регламентирующей сферу государственно-служебных отношений. Федеральными законами от 18.02.99 № 35-ФЗ и от 07.11.00 № 135-ФЗ в него были внесены изменения.

1. Понятие и правовая основа государственной службы

Федеральный Закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" является базовым законом, регулирующим отношения государственной службы. Его нормы исходны для всех иных законов и других нормативных актов, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации. Поэтому принципы, закрепленные в данном Законе, выражают не просто его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала организации государственной службы в Российской Федерации, учитываются законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативно-правовых актов о государственной службе. Закон в самом общем виде установил административно-правовой режим, в рамках которого осуществляется исполнение полномочий государственных органов, т.е. административно-правовой режим государственной службы.

Понятие "государственной службы" закреплено статьей 2 указанного Федерального Закона. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В определении понятия государственной службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Реализация полномочий государственных органов государственными служащими — это индивидуализированная форма реализация государственной власти. Это не просто труд в его утилитарном понимании, а именно служба, а иначе — деятельность, осуществляемая в рамках особого административно-правового режима, в котором реализуется власть.

Государственную службу нельзя понимать как службу конкретным "государственным органам" или "должностным лицам". В контексте п.1 ст.3 Закона государственная служба в Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемую лицами, находящимися на платных государственных должностях в государственных органах, и оплачиваемую из федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации.

Ст. 2 учитывает федеративные начала в организации государственной службы. В п.3 предусматривается, что государственная служба Российской Федерации включает в себя:

¨ федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

¨ государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.

Федеральная государственная служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, для обеспечения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, и финансируемых из федерального бюджета.

К числу «иных» государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией, относятся: Центральный банк Российской Федерации; Совет Безопасности Российской Федерации; Администрация Президента Российской Федерации; полномочные представители Президента Российской Федерации; дипломатические представители Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; Счетная палата Российской Федерации; Прокуратура Российской Федерации; Аппарат правительства Российской Федерации; Председатель, зам. председателя, секретарь Центризбиркома Российской Федерации.

Государственная служба в субъектах Российской Федерации осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта Российской Федерации его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к государственной службе.

На государственной службе в субъектах Российской Федерации не состоят судьи, граждане, работающие в государственных органах по трудовым, договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно - технический персонал. На лиц, занимающих такие должности (иначе говоря, на «негосударственных служащих») этот Закон не распространяется. Их деятельность регулируется законодательством о труде.

Нормативно-правовая база государственной службы в настоящее время состоит из Конституции Российской Федерации, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации.

Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции Российской Федерации. Конституция выступает общей основой государственно-служебного законодательства, устанавливающей его основные принципы. Однако конкретные вопросы государственной службы российская Конституция не рассматривает. Сам термин «государственная служба» упоминается в ней два раза: в первом случае речь идет о равном праве граждан РФ на доступ к государственной службе (ст. 32), во втором — об отнесении федеральной государственной службы к ведению Федерации (ст. 71).

Следующим по значению актом, создавшим правовой фундамент государственной службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации.

Вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень государственной службы. Это: Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., законодательные акты, регулирующие государственную службу в субъектах Российской Федерации, принятые в ряде республик (Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) и др.), а также краев, областей (Воронежская, Иркутская, Тульская и др.).

Третья группа источников – федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы, например, «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и «Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».

В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов.

Несмотря на значительный объем действующего законодательства, регулирующего федеральную государственную службу (более 100 нормативных правовых актов, значительный массив которых носит подзаконный характер), в нем в целом не решены важнейшие задачи ее правового регулирования. Пробелы в федеральном государственно-служебном законодательстве привели к тому, что значительный массив государственно-служебных отношений регулируется в настоящий момент Указами Президента Российской Федерации и постановлениями правительства Российской Федерации. В частности, Указы Президента регулируют целый комплекс вопросов, связанных: с организацией управления государственной службой; с повышением квалификации, переподготовкой и стажировкой государственных служащих; с организацией учебной и научной базы государственной службы; с установлением квалификационных требований по замещению государственных должностей федеральной государственной службы; с финансированием, денежным содержанием и пенсионным обеспечением федеральных государственных служащих; с укреплением исполнительной дисциплины в системе государственной службы.

2. Виды и принципы государственной службы

Закон «Об основах государственной службы» (п.2 ст.4) предполагает возможность установления особенностей государственной службы в отдельных государственных органах федеральными законами. Для административно-политической сферы это положение является крайне важным, ибо и сама специфика данной сферы и особенности ее отдельных органов предполагают существенные различия в протекающей в них государственной службе. Работа по созданию законодательства о государственной службе проводится по пути формирования правовой базы различных ее видов: военной, в органах внутренних дел, в органах налоговой полиции, в таможенных органах, в органах прокуратуры

В статье 5 Закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" закрепляются основные принципы государственной службы. Принцип - центральное понятие, руководящая идея, основание системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии той области, из которой абстрагирован.

1) Государственная служба основывается на принципе верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и т.п.

Этот принцип является всеобщим, не имеет и не может иметь каких-либо исключений для кого бы то ни было. Обязанность всех органов государственной власти, всех государственных служащих соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы на территории Российской Федерации является необходимым условием функционирования государства и реализации законности.

Конституция предполагает формирование такой правовой системы, в которой высшей юридической силой обладает главный закон государства - его Конституция, а все остальные нормативные правовые акты должны ей соответствовать. Однако на сегодняшний день не существует комплексного правового акта - закона, который бы детально устанавливал соподчиненность нормативных актов, определял порядок их применения, вступления в юридическую силу, действия и утраты юридической силы. Поэтому конституционный принцип верховенства закона применительно к государственной службе восполняет отмеченный пробел в законодательстве.

2) Государственная служба основана на принципе приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ (ст.ст.2, 18) высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства и государственных служащих. В конечном счете, данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности государственных служащих. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами государственные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

3) Государственная служба основывается на принципе единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (п.3 ст.5 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту «т» статьи 71 Конституции в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба. Это означает, что на федеральной государственной службе состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения федеральных органов государственной власти, а также государственные служащие, осуществляющие полномочия от имени Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

4) В Конституции Российской Федерации (ст.10) закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Государственная служба основана на этом принципе, который выражает, прежде всего, самостоятельность каждой из этих ветвей власти.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. С этой точки зрения к государственной относится служба в различных специализированных отраслях: военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др.

5) Согласно п.4 ст.32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Исходя из данной нормы, Закон устанавливает, что государственная служба основана на принципе равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации. Возможность доступа к государственной службе обусловлена лишь российским гражданством, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих.

В Законе ничего не говорится о физических и моральных качествах государственных служащих. Однако совершенно ясно, что государственным служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган. Что касается условий доступа граждан к государственной службе в соответствии с профессиональной подготовкой, то это означает следующее: претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности. При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы.

6) Обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Этот принцип является одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной власти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Благодаря этому создаются реальные условия для исполнительской дисциплины во всех звеньях государственного механизма. Государственным служащим следует строго руководствоваться объемом полномочий каждого государственного органа, очерченного законодательством, учитывая, когда это необходимо, порядок так называемого двойного подчинения.

7) Государственная служба основывается на принципе единства предъявляемых к ней основных требований. Основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов Российской Федерации, и, соответственно, для деятельности государственных служащих.

Единство государственной службы Российской Федерации обеспечивается установленной в Федеральном законе системой органов государственной службы и определенными едиными задачами. Принцип единства основных требований осуществляется также посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института государственной службы.

Принцип единства требований означает также, что все государственные служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской Федерации или ее субъекту. Принцип единства требований обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.

8). Государственная служба основана на принципе профессионализма и компетентности государственных служащих. Этот принцип обязывает государственных служащих владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными положениями и инструкциями.

Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение знаний, накапливание опыта, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень служебной и исполнительской дисциплины.

9) Принцип гласности в осуществлении государственной службы. В Законе впервые в нормативной форме закреплена обязанность государственных служащих предоставлять информацию. В соответствии с п.4 ст.24 Конституции Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статьей 15 Конституции установлено, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

10) Государственная служба основывается на принципе ответственности ее служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Действительность свидетельствует, что причина многих недостатков в деятельности органов власти - не только и не столько пробелы и изъяны законов, сколько некачественные решения либо неисполнение государственным служащим должностных обязанностей.

Этот принцип требует, чтобы каждый служащий не уклонялся от ответственности, не прятался за чью-либо спину, а в полной мере использовал предоставленные ему по должности права, проявлял самостоятельность и лично отвечал за принятые им решения и подготовленные им служебные документы, как и за те последствия, которые они могут вызывать.

Страницы: 1, 2, 3

МЕНЮ

Государственные служащие

Государственные служащие

Оглавление

Введение

1. Понятие и правовая основа государственной службы

2. Виды и принципы государственной службы

ИНТЕРЕСНОЕ