Глава I. Понятие бюджетного дефицита:
концептуальные
подходы
1.1. Дефицит
государственного бюджета
1.2. Три концепции
бюджетной политики
Глава II. Бюджетный дефицит и
государственный долг
Глава III. Федеральный бюджет и его дефицит
в Российской
Федерации
3.1. Бюджетное
устройство и бюджетный процесс в
Российской
Федерации на современном этапе
3.2. Анализ динамики
бюджетного дефицита в период
1995 – август
1997
3.3. Основные тенденции
и прогнозы на 1998 год
Заключение
Литература
3
5
5
8
12
16
16
21
28
35
36
КР ПЗ 060400
Из
Лист
Подп.
Дата
Разраб.
Гриднева Н.Е.
Дефицит государственного бюджета
Литера
Лист
Листов
Пров.
Мягкова В.Ю.
37
Консульт.
Мягкова В.Ю.
ПТИ СтГТУ, ФК-961
Утв.
Введение.
Острый экономический кризис, с которым столкнулись многие
страны в начале 80-х годов, потребовал перестройки государственного
регулирования экономики, перехода к развитию рыночных отношений. Основными
направлениями экономических реформ в России стали приватизация (переход
государственного имущества в частные руки), либерализация цен, финансовая
стабилизация (борьба с инфляцией, укрепление курса национальной валюты).
Корни многих сегодняшних проблем в России (спада
производства, инфляции, неустойчивости рубля, кризиса неплатежей) уходят в
существовавшую ранее централизованную систему хозяйствования и ее наследие -
монополизм и техническую отсталость.
Любая рыночная экономика предполагает наличие развитой
финансовой системы, представляющей собой совокупность финансовых отношений и
регулирующих их институтов. Финансовый механизм занимает одно из важнейших мест
в структуре любого государства. Через него государство и предприятия образуют и
используют фонды денежных средств, которые необходимы для их деятельности.
Одной из главных причин сохраняющегося тяжелого экономического
положения в нашей стране является отсутствие существенных позитивных сдвигов в
структуре самой экономики. В первую очередь это отражает недостаточную
эффективность проводимой политики финансовой стабилизации народного хозяйства.
В российской экономики катастрофически не хватает денег. Недостаточность денег
является причиной низкой собираемости налогов, кризиса платежей, массовых
задержек с выплатой заработной платы. Поэтому в последнее время весьма
распространенной стала точка зрения, согласно которой новый виток кризиса в
стране объясняется именно нехваткой денег в экономическом обороте.
Бюджетный дефицит на сегодняшний день является актуальнейшей
проблемой российской экономики, потому что корни всех экономических проблем
ведут именно к нему. На сегодняшний день дефицит государственного бюджета в
России выходит далеко за рамки полезного и тем более допустимого.
В литературе эта проблема освещается достаточно подробно, да
это и неудивительно. Хотя следует отметить, что экономисты в большинстве своем
пытаются проанализировать не саму проблему бюджетного дефицита, а ее причины.
Высказывается множество различных точек зрения и рекомендаций по поводу путей
ее решения.
Основная трудность при работе над темой заключается в том,
чтобы систематизировать и обобщить имеющиеся сведения, дать по возможности
более точные данные, выявить действительное состояние российского
государственного бюджета и поднять проблемы его дефицита. В этом и заключается
основная идея данной работы.
Глава I. Концептуальные подходы к
бюджетному дефициту
1.1. Дефицит государственного бюджета
Центральное место в финансовой системе любого государства
занимает государственный бюджет - самый крупный денежный фонд, который использует правительство для
финансирования своей деятельности. За счет государственного бюджета содержатся
армия, полиция, значительная часть здравоохранения, и, что самое главное, с его
помощью государство оказывает воздействие на экономические процессы.
В силу своего особого положения государственный бюджет взаимодействует
с другими звеньями финансовой системы, оказывая им при необходимости “помощь”. Она производится, как
правило, путем передачи денежных средств из центрального государственного фонда
муниципальным финансовым фондам, фондам государственных предприятий и
специальным правительственным фондам.
Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязанных и
взаимодополняющих друг друга частей: доходной и расходной. Доходная часть
показывает, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности
государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше
всего из своих доходов. Расходная часть показывает, на какие цели направляются
аккумулируемые государством средства.
В каждой стране структура бюджета имеет свои особенности. Она
определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач, решаемых
государством на данном этапе развития, ролью государства в экономике,
состоянием международных отношений и рядом других факторов.
Источниками государственного (центрального) бюджета являются:
n
прямые и
косвенные налоги. В доходах государства они составляют от 80 до 90%[1].
Самыми крупными из них являются - подоходный налог, налог на прибыль корпораций
и налог на добавленную стоимость;
n
государственные
займы. Осуществляются они с помощью выпуска и реализации государственных ценных
бумаг (облигаций и казначейских векселей). Их доля в государственном бюджете
составляет от 10 до 20%1;
n
эмиссия
(выпуск) бумажных и кредитных денег. К этому источнику правительства прибегают
в том случае, если располагаемыми доходами нельзя обеспечить финансирование
производимых расходов, т. е. в условиях превышения расходов над доходами.
Каждое правительство в своей деятельности стремится к тому,
чтобы доходная часть бюджета равнялась расходной. Соответствие их называется
“балансом дохода”.
В реальной действительности расходная часть, как правило,
превышает доходную. Такое состояние бюджета называется “бюджетным дефицитом”.
Его возникновение обусловливается многими причинами, среди которых можно
выделить следующие: спад общественного производства, завышенные расходы на
реализации принятых социальных программ, возросшие затраты на оборону, рост
теневого сектора экономики, рост предельных издержек общественного
производства, массовый выпуск “пустых” денег. Особое значение из них имеют спад
производства и рост теневого сектора экономики. Наличие этих причин приводит к
уменьшению налоговой базы. В первом случае происходит сокращение производства,
уменьшается получаемая прибыль, и следовательно, уменьшаются поступления в
бюджет. В результате план поступления в бюджет не выполняется. Во втором случае
предприятия вообще перестают платить налоги. Ведь теневая экономика отличается
от обычной (“легальной”) лишь тем, что фирмы и предприятия, действующие в ней,
нигде не регистрируются и, следовательно, никаких налогов не платят.
Государственные органы их не видят, они находятся в “тени”.
Сам по себе дефицит бюджета не может быть чем-то чрезвычайно
негативным для развития экономики и динамики жизненного уровня населения. Даже
самые экономически развитые страны в критические периоды, как правило, имеют
дефицитный бюджет от 10 до 30%1. Все зависит от причин его возникновения и направлений
расходов государственных денежных средств. Если финансовые средства,
составляющие превышение расходов над доходами, направляются на развитие
экономики, используются для развития приоритетных отраслей, т. е. используются
эффективно, то в будущем рост производства и прибыли в них с лихвой возместят
произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет.
Если же правительство не имеет четкой программы экономического развития, а
превышение расходов над доходами допускает с целью латания “финансовых дыр”,
субсидирования нерентабельного производства, то бюджетный дефицит неизбежно
приведет к росту отрицательных моментов в развитии экономики, главным из
которых является усиление инфляционных процессов.
В экономических системах с фиксированным количеством денег в
обращении правительство располагает двумя традиционными способами покрытия
дефицита бюджета - это государственные займы и ужесточения налогообложения. Но
есть и третий способ, предусматривающий увеличение денежной массы в обращении,
- это собственное производство денег, или “сеньораж” (печатанье денег).
Однако “сеньораж” сегодня не принимает
форму простого печатания денег (это слишком явно связано с усилением инфляции).
В настоящее время этот процесс реализуется посредством создания резервов
коммерческих банков. Следует заметить, что эти операции должны иметь
незначительный размер, тогда особо пагубных последствий они не несут. Но, если
правительство чрезмерно полагается на механизм “сеньоража” как средство оплаты
своих расходов, то количество денег, находящихся в обращении, будет расти
слишком быстро (в соответствии с мультипликатором денежного предложения),
порождая тем самым рост инфляции. Казалось бы, избежать этих отрицательных
последствий легко: ФРС может отказаться от покупки казначейских векселей и тем
самым не помогать Казначейству. Однако практика показывает, что при достижении
бюджетным дефицитом определенного критического уровня, его дальнейший рост
принимает взрывоопасный характер, и никакие меры фискальной политики уже не
способны остановить этот процесс.
Бюджетный дефицит, несомненно, относится к так называемым
отрицательным экономическим категориям, типа инфляции, кризиса, безработицы,
банкротства, которые, однако, являются неотъемлемыми элементами экономической
системы. Более того, без них экономическая система утрачивает способность к
самодвижению и поступательному развитию.
Следует отметить, что бездефицитность бюджета еще не означает
“здоровья” экономики. Надо четко представлять себе, какие процессы протекают
внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла
отражает дефицит бюджета.
1.2. Три концепции бюджетной политики
Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть
ежегодно сбалансирован. До “Великой депрессии” 30-х годов ежегодно
балансируемый бюджет общепризнанно считался желанной целью государственных
финансов и финансовой политики. Однако при более тщательном рассмотрении этой
проблемы становится очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет в основном
исключает или в значительной степени уменьшает эффективность фискальной
политики государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность.
Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет на самом деле углубляет колебания
экономического цикла. Например, допустим, что экономика сталкивается с
длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. Налоговые поступления
в бюджет автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет,
правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить
государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Однако
следствием всех этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного
спроса.
На другом примере можно показать как стремление ежегодно
балансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, при
повышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления.
Для предотвращения предстоящего превышения доходов над расходами правительство
должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить
правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Ясно, что
следствием этих мер будет усиление инфляционного давления в экономике.
Основной вывод ясен: ежегодно балансируемый бюджет не
является экономически нейтральным. Несмотря на эту и другие проблемы, во многих
странах существует значительная поддержка идеи принятия конституционной
поправки, предусматривающей ежегодное балансирование бюджета.
Вторая концепция базируется на том,
что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не за
каждый год. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет
антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. В
этом случае, однако, бюджет не должен балансироваться ежегодно. Достаточно,
чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла. Логическое обоснование
этой концепции бюджетной политики просто, разумно и привлекательно. Для того,
чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить
правительственные расходы, тем самым сознательно вызывает дефицит бюджета. В
ходе последующего инфляционного подъема правительство повышает налоги и
правительственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо
бюджета может быть использовано на покрытие федерального долга, возникшего в
период спада. Таким образом правительство проводит позитивную антициклическую
политику и одновременно балансирует бюджет, но не на ежегодной основе, а за
период в несколько лет. Но в данной концепции бюджета существует ключевая проблема,
которая состоит в том, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть
неодинаковыми по глубине и продолжительности. Например, длительный и глубокий
спад может смениться коротким периодом подъема. Появление большого дефицита в
период спада в этом случае не покроется небольшим положительным сальдо бюджета
периода процветания, следовательно, будет иметь место циклический дефицит
бюджета.
Третья концепция связана с идеей так называемых
функциональных финансов. В соответствии с этой идеей вопрос о сбалансированности
бюджета - на ежегодной или на циклической основе - второстепенный.
Первоначальной целью федеральных финансов является обеспечение не инфляционной
полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Если
достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или большим
и все возрастающим государственным долгом - пусть будет так. В соответствии с
данной концепцией проблемы, связанные с государственными дефицитами или
излишками, малозначимы в сравнении с высшей степени нежелательными
альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный
бюджет является - во первых и прежде всего - инструментом достижения и
поддержания макроэкономической стабильности. Правительство не должно
сомневаться, идя на ведение любых дефицитов или излишков для достижения этой
цели.
Вторая и третья концепции лежат в основе финансовой политики,
ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежного
хозяйства страны. Такая политика предполагает:
n
наличие
четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного потенциала страны;
n
контроль
за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия;
n
выделение
бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект.
Овладение этой политикой позволяет обществу находить
оптимальную величину бюджетного дефицита. Так, в конце 80-х годов бюджетный
дефицит во Франции составлял 9,6% от ВНП, в США - 11,6, в ФРГ - 14, в Японии -
15,6, в Бельгии - 25,1, в Италии - 25,2, в Греции - 31,2%.1
Однако при всей привлекательности политики бюджетного
дефицита, крупные дефициты приводят к значительным отрицательным последствиям
даже для “богатых” в экономическом отношении стран. Так, американская экономика
длительные годы функционировала в условиях устойчивого дефицита федерального
бюджета. Но к середине 90-х годов дефицит федерального бюджета приобрел особо
крупные масштабы, что заставило правительство изыскивать действенные средства
борьбы с ним.
Что же касается российской бюджетной политики, то она
длительное время базировалась на первой концепции. Требование бездефицитности
бюджета являлось “альфой и омегой” нашего экономического развития.
Глава
II. Бюджетный
дефицит и государственный долг
Национальный, или государственный, долг -
это общая накопленная сумма всех положительных сальдо бюджетов федерального
правительства за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране.
Различают внешний и внутренний государственный долг.
Внешний государственный долг - это долг иностранным
государствам, организациям и отдельным лицам. Внутренний долг - это долг
государства своему населению.
Бюджетный дефицит и государственный долг тесно
связаны, так как, во-первых, государственный займ - важнейший источник покрытия
бюджетного дефицита; во-вторых, определить, насколько опасен тот или иной
размер дефицита бюджета, невозможно без анализа величины государственного
долга. С другой стороны, для оценки величины государственного долга необходимо
исследование роста бюджетного дефицита. Именно поэтому в этой работе следует
посвятить целую главу данному вопросу.
Государственный долг и его рост сильно влияют на
функционирование экономики. В этом плане видятся две опасности: возможность
банкротства нации и опасность переложения долгового бремени на будущие
поколения. В настоящее время государственный долг занимает особое место среди
болевых проблем современной бюджетной политики России.
Существуют конкретные требования общеэкономического характера
по определению структуры бюджетных расходов: необходимая отдача материального и
социального характера. Не случайно в большинстве ведущих стран принято деление
расходной части центральных бюджетов на бюджеты текущих расходов и бюджеты
развития. Расходы российского федерального бюджета в течении последних лет
носят устойчивый фискальный характер, и по-видимому эта тенденция сохраниться и
в этом году.
Правительство исходит из того, что дальнейшее сокращение бюджетных
расходов на федеральном уровне практически невозможно. Поэтому бюджетная
политика ориентируется в основном на повышение объема заимствований для
покрытия дефицита федерального бюджета и увеличение его доходных источников.
Уверенность Правительства в том, что
механизм расходования бюджетных средств на федеральном уровне достаточно
отлажен, настораживает. Так как сегодня бюджетное финансирование настроено,
главным образом, на “латание дыр”, а не на структурную перестройку экономики.
Уравнительное распределение бюджетных ресурсов не только порождает
иждивенчество, но и приводит к неэффективному использованию скудных
государственных средств. Поскольку отдача этих вложений чрезвычайно мала,
расходование бюджетных средств опережает поступление доходов, что ведет к росту
бюджетного дефицита, вызывает потребность в дополнительной, не предусмотренной
Законом о бюджете эмиссии денежных суррогатов, в свою очередь, это в
значительной мере сводит на нет усилия Правительства по проведению жесткой
финансовой политики.
Подобная политика в области бюджетных расходов, которую
Правительство проводит уже практически два года, привела к тому, что проблема
государственного долга все более остро дает о себе знать. Не случайно наиболее
существенным в Законе “О бюджете” является рост расходов по статье
“Обслужива-ние государственного долга”. Повышение расходов связано с
необходимостью выполнения обязательств России перед иностранными и российскими
юридическими лицами по обеспечению погашения предыдущих заимствований и обеспечением
резервирования соответствующих ресурсов с учетом последующих сроков погашения.
По сравнению с уровнем прошлого года увеличение расходов на обслуживание
государственного долга (как внутреннего так и внешнего) составляет почти 40% (с
58 143,8 до 78 323,4 млрд. руб.1 ).
