Развитие предпринимательства в сфере управления земельными отношениями в городском секторе экономики

городскую среду.

В мировой практике именно земельно-рыночные регуляторы как всеобщие и

универсальные становятся действительно системными для жизни городов. Через

достаточно простые и доступные контролю механизмы отвода земельных участков

под строительство, купли-продажи, аренды и ипотеки земли и многие другие

город получает возможность активного воздействия практически на все

87

аспекты функционально-пространственного развития (от соблюдения правил

охраны окружающей среды до сроков градостроительства).

К числу важнейших системных регуляторов функционально-пространственного

развития города относятся бюджетно-налоговые. Под ними здесь и ниже

понимаются все нормативно-административные, земельно-рыночные,

организационно-правовые и иные отношения, возникающие в связи с

организацией бюджетного процесса, с условиями налогообложения и с

определяемым ими протеканием финансовых потоков в рамках того или иного

комплекса и во всей социально-экономической структуре крупного города.

Существующая (а тем более потенциальная) область регулятивных

воздействий бюджетно-налоговых отношений на упорядочение функционально-

пространственного развития крупного города исключительно широка. От того,

как организационно пойдет поступление и распределение части федеральных

налогов, причитающейся городу, какой будет структура местных налогов,

штрафов и иных санкций за нарушение общегородских и местных норм и правил,

какова окажется степень коммерциализации использования бюджетных средств,

какими станут бюджетные отношения между бюджетно-ориентированными

участниками взаимодействия инвестиционно-строительного комплекса с

социально-экономической структурой города, - от всего этого во многом

зависят и содержание, и приоритеты, и ограничения всех функционально-

пространственных преобразований.

Начало экономических реформ поставило задачу оценки стоимости городских

земель. Спрос немедленно породил предложение. За короткий срок с начала 90-

х годов появилось множество различных методик оценки стоимости городских

земель. Городские власти вынуждены использовать первые попавшиеся

предложения, зачастую слабые и несостоятельные. С другой стороны, из-за

отсутствия собственной школы многие обратились к зарубежному опыту.

Переведенные на русский язык работы Дж.К. Эккерта, Г.С. Харрисона и Дж.

Фридмана за короткое время стали классикой (см.:

Организация оценки и налогообложения собственности: Пер. с англ. / Под общ.

ред. Дж. Эккерта. - М.: Красная Гора, 1997; Фридман Дж. Ордуэй Н. Анализ и

оценка приносящей доход недвижимости. - М.: Дело ЛТД, 1995. - 480 с.;

Харрисон Генри С. Оценка недвижимости: Учебное пособие / Пер. с англ. - М.:

РИО Мособлупрполиграфиздата, 1994. - 231 с.).

Блестящий анализ основных разработок оценки стоимости городских земель

за период с 1890г. по 70-е годы нашего столетия сделан в работе П. Мерлена

«Город. Количественные методы изучения» (Пьер Мерлен - директор Института

районной планировки и урбанистики в Париже). Он рассматривает персонально

работы А. Маршалла, Р. Харда, М. Хальбвахса, Р. Тарвея, Р. Ратклиффа, П.

Уэнда, Л. Уинго, У. Алонсо, М. Маарека, Р. Мейера и приходит к следующим

выводам: «Несмотря на различия в подходах и в формализации, все

рассмотренные модели имеют много общих черт. В частности, они сходны в

акцентировке значения времени, расходуемого на передвижения (сообщенные

транспортные издержки), тем самым, показывая, что вопрос о цене земельных

участков в городе нельзя рассматривать в отрыве от развития транспортных

средств. Во всех этих теориях местные факторы (или факторы локальной

неоднородности города) вводятся лишь как корректив, что и создает схему

кольцевых концентрических зон, где контуры изохрон превращаются в изолинии

равных цен и равных доходов. Их видоизменяет только анизотропная структура

транспортной сети и наличие вторичных центров притяжения...» (цит. по Ромм

А.П. Кадастровая оценка городских земель: методические основы и

инструментальные средства // Вопросы оценки. - 1997. - №3. - С. 16).

Рассматриваемые П. Мерленом модели являются попытками осмыслить факторы,

влияющие на стоимость городских земель, и построить формулы, позволяющие ее

рассчитать. Однако простое формульное моделирование, несмотря на

справедливость исходных установок, и общих качественных результатов, не

может быть успешно применено к такому сложному явлению, как город. Оно

влечет за собой неизбежные многочисленные упрощения, ведущие к

существенному искажению реальной картины. Так, в большинстве

89

случаев транспортная доступность рассматривается только по отношению к

городскому центру, что явно недостаточно, поскольку, в свою очередь,

требует определения понятия «городской центр». Многие факторы имеют

существенно нелинейный характер и не согласуются с предлагаемыми формулами.

Быть может, отмеченные недостатки этих моделей и послужили причиной

того, что на практике они оказались трудноприменимыми и не дающими

полноценных результатов. К сожалению, дальнейшее развитие западных

исследований пошло не по пути углубления и поиска новых идей в данном

направлении, а по пути отказа от попыток рационального модельного

осмысления природы стоимости городских земель. Вместо этого развитие

получили чисто статистические (в основном регрессивные) методы анализа

рынка продаж недвижимости, в которых стоимость земли определяется косвенно,

как разность между полной стоимостью участка земли со зданиями и собственно

зданий. Эти методы позволяют выявить лишь наиболее простые взаимосвязи типа

зависимости стоимости земли от расстояния до городского центра, а реальная

чрезвычайно сложная картина многочисленных взаимодействий элементов

функционально-планировочной структуры города и порождающих их причин так и

остается невыясненной.

Практика отечественной оценки в известной мере следует зарубежным

методам. Таковы работы Н.В. Калининой, тесно сотрудничающей с Дж. Эккертом.

В то же время, существует значительное число собственных методических

разработок, из которых наибольшую известность приобрели работы А.А.

Сегединова и С.И. Кабаковой (см.: Кадастровая оценка городских земель. -

СПб., 1997. - 215 с.).

Характерными особенностями методического подхода А.А. Сегединова и С.К.

Кабаковой являются:

о преимущественный учет «зарытого капитала», балансовой стоимости

инженерных сетей в границах территориальных элементов;

о частичный учет местоположения данного территориального элемента в

городе через расстояние только до центра города;

90

а ручная техника оценки в табличной форме, без использования формульных

соотношений и компьютерных программ.

К основным недостаткам данной методики можно отнести следующее:

а оценка осуществляется безотносительно к той функции, под которую

предполагается использование тех ли иных элементов территории;

а не учитываются предстоящие затраты и по территории, связанные с

предположительным использованием элементов территории под ту или иную

функцию;

а учет ранее произведенных затрат в виде вложений в инженерную и

транспортную инфраструктуру осуществляется неправильным образом:

расчленение инженерных и транспортных систем на фрагменты, относимые к

покрывающим их территориальным элементам, методически неверно и на практике

ведет к грубым ошибкам в оценке земель; вложения в инфраструктуру

необходимо учитывать иначе: полная стоимость инфраструктуры должна

равномерно распределяться на все территориальные элементы, образуя

региональную составляющую ренты местоположения;

о учет местоположения территориального элемента только через расстояние

до городского центра недостаточен;

о способ сведения воедино затрат на инфраструктуру и удобств

местоположения никак не определен;

о методика практически не формализована и опирается лишь на опыт и

интуицию авторов. Она не представлена в явном виде, и переход от

качественных рассуждений к конкретным оценочным величинам всегда остается

за кадром, так что возможность проверки полученных результатов отсутствует.

Большинство других методических подходов имеют отличия в деталях,

однако, сходны в трех основных отношениях:

о транспортная доступность оцениваемых территориальных элементов

определяется только расстоянием до центра города;

91

о сведение разнокачественных факторов, влияющих на оценку,

осуществляется в балльной форме, с помощью взвешивающих коэффициентов;

а оценка ведется, как правило, безотносительно к той функции, под

которую предполагается использование оцениваемого территориального

элемента.

Особый случай представляет методический подход В.А. Прорвича (см.:

Прорвич В.А. Оценка земли в Москве. - М.: Экономика, 1996), в котором

практически единственным учитываемым фактором оказывается стоимость

инженерной инфраструктуры, относимая к городским кварталам. Вложения в

транспортную инфраструктуру, транспортная доступность элементов территории,

экология и другие важнейшие факторы, определяющие стоимость городских

земель, игнорируются вовсе.

Пример квалифицированной и корректной постановки задачи представляет

собой методика, разработанная петербургским АОЗТ «Перспектива» и

используемая для оценки земель Санкт-Петербурга (см.: Федоров В.П. Методика

массовой оценки территории города // Тезисы международной конференции

«Оценка для целей приватизации, регистрации, налогообложения. Отечественный

и зарубежный опыт». - СПб., 1997). Недостатком ее можно считать лишь

балльную пофакторную оценку территории и связанное с этим излишне широкое

применение экспертных оценок и взвешивающих коэффициентов при сведении

пофакторных оценок в единую стоимостную оценку.

Новые идеи, касающиеся исходных посылок и определений, а так же

требования к программно-методическому обеспечению кадастровой оценки земель

изложил А.П.Ромм (Ромм АЛ. Кадастровая оценка городских земель:

методические основы и инструментальные средства // Вопросы оценки. - 1997.

-№3. - С. 16 - 20). Суть их заключается в следующем.

Методические недостатки рассмотренных выше разработок, используемых для

кадастровой оценки земель в настоящее время, - не единственная серьезная

проблема. Сегодня существует два взгляда на городские земли, в частности,

на

92

ценность городских земель: взгляд проектировщика - градостроителя в

процессе разработки функционального зонирования территории как раздела

генерального плана города и взгляд оценщика недвижимости в процессе

разработки кадастровой оценки городских земель. Эти два взгляда на практике

никак не пересекаются: указанные два вида работ выполняются независимо друг

от друга: разными ведомствами, разными специалистами и в разные сроки.

Такова не только отечественная, еще молодая, практика, но и зарубежная.

Необходимо создать конструктивную градостроительную теорию стоимости

городских земель и сформировать на ее основе кадастровую оценку земель для

фискальных целей.

В основе этого подхода лежат следующие посылки:

Стоимость городских земель является отражением процессов

жизнедеятельности и развития города, системы Ценностей, экономического

потенциала и внутренней энергии населения города. Для ее оценки необходимо

математическое моделирование функционально-планировочной структуры

города и процессов его функционирования. Это моделирование отчасти может

быть реализовано на формульном уровне, отчасти - на алгоритмическом.

Работы по кадастровой оценке земель и функциональному зонированию

территории должны проводиться на единой методической и инструментальной

основе, в рамках единого понятийного аппарата и единого технологического

процесса.

Основой формирования кадастровой оценки земель и функционального

зонирования территории является комплексная градостроительная

оценка

территории.

Кадастровая оценка городских земель представляет собой оценку их

рыночной стоимости. Только такое понимание кадастровой оценки и методов ее

формирования может привести к достижению целей, которые перед ней ставятся:

она должна стимулировать рациональное, эффективное использование городских

земель и служить инструментом развития городской экономики.

93

Кадастровая оценка включает три иерархических уровня по степени

крупности оцениваемых элементов: уровень оценки земельных участков, уровень

оценки кварталов и уровень территориально-экономического зонирования.

Основным расчетным уровнем является поквартальная оценка, которая в

направлении генерализации преобразуется в территориально-экономическое

зонирование, а в направлении детализации - в оценку земельных участков.

Нижний уровень, поучастковая оценка, предназначен для информационной

поддержки рынка земли, фондового рынка ценных земельных бумаг и ипотеки. На

этом уровне оценка стоимости каждого участка земли существенно связана с

той городской функцией, под которую предполагается использование данного

участка. Для торговли и бизнеса предпочтительнее участки, расположенные на

периферии квартала, а для жилья - участки внутри квартала. Точно так же

оценки мест расположения кварталов в районе и городе обусловлены

предполагаемыми функциями. Следовательно, поквартальная оценка территорий

как базовая форма оценки должна формироваться для каждой функции в

отдельности и представляет собой матрицу, в которой строки соответствуют

кварталам, столбцы - видам функционального использования, а элементы имеют

смысл потенциального рентного дохода, доставляемого владельцу каждой

единицей площади территории (долл./кв.м.). Верхний уровень, территориально-

экономическое зонирование, предназначен в основном для муниципальных служб,

осуществляющих фискальные функции: налогообложение недвижимости и

установление ставок арендных платежей. При формировании территориально-

экономического зонирования для фискальных целей, . исходя из практических

соображений, необходимо упрощение структуры оценки, связанное со

свертыванием матрицы в вектор -столбец: оценка носит осредненный по

функциям характер.

Программно-методическое обеспечение (ПМО) подсистемы «Кадастровая оценка

земель» должно удовлетворять следующим требованиям.

94

1. Полнота и адекватность учета фактора. В ПМО должны учитываться все

основные факторы, влияющие на оценку с точки зрения различных видов

функционального использования:

локализационные факторы, связанные с удорожанием строительства в

зависимости от физико-географических и инженерно-

геологических

характеристик территории, таких как уклоны рельефа, несущая способность

грунтов, уровень залегания грунтовых вод, карстовые явления,

наличие

подработанных территорий и др.;

экологические факторы, связанные с ущербами реципиентам в

зависимости от загрязненности атмосферы окружающей среды, шума,

магнитных излучений, загрязненности почв. Эти ущербы должны

быть

выражены непосредственно в стоимостной форме и сопоставлены

со

стоимостью возможных мероприятий, направленных на снижение уровня

загрязнений;

факторы отчуждения из-под существующего использования, такие как

оценка затрат на вынос (перенос) производственных и коммунальных объектов,

занимающих ценные городские территории, а также оценка затрат

на

проведение мероприятий по реконструкции территорий;

коммуникационные факторы, представляющие собой оценку затрат

людьми времени на передвижения в городе, затрат на

пассажире- и

грузоперевозки. При этом должны учитываться все виды передвижений в

городе: к месту жительства, местам приложения труда и объектам сферы услуг.

Это требует специального, тщательного моделирования условий транспортных

сообщений (препятствий всех видов, магистралей улично-дорожной сети и сети

метрополитена) и характеристик коммуникационных связей между всеми

городскими функциями, включая точечные функциональные объекты, такие

как вокзалы, рынки, ярмарки, торговые центры и т.д.;

инфраструктурные факторы, связанные проблемно-ориентированным

учетом предшествующих вложений в общегородскую транспортную и

инженерную инфраструктуры;

95

- факторы престижа и репутации районов города с точки зрения различных

функций.

2. Непосредственно стоимостная форма учета факторов. Пофакторная

оценка должна осуществляться не в баллах, а непосредственно в стоимостной

форме, позволяющей свести к минимуму роль экспертных оценок и тем самым

в максимальной степени объективизировать сводную оценку земли. Сведения

пофакторных балльных оценок в единую оценку с помощью взвешивающих

коэффициентов следует по возможности избегать.

Модельная и алгоритмическая реализуемость.

Реализация

перечисленных требований к ПМО возможна только в рамках корректного

математического моделирования и построения вычислительных процедур,

осуществимых на реальной доступной вычислительной: технике за приемлемое

время и без чрезмерных требований к машинной памяти.

Возможность информационного обеспечения. Программно-

методическое обеспечение, используемое для кадастровой оценки городских

земель, должно быть также реализуемым с точки зрения

возможности

информационного обеспечения в сегодняшних условиях, с учетом реально

существующих и готовых к сотрудничеству организаций - источников данных,

взаимодействие с которыми должно реализовываться в сроки, установленные

для разработки системы.

Состав необходимой информации и возможные источники ее получения

являются неотъемлемым атрибутом методически правильной постановки задачи.

5. Наличие необходимого задела или опорной разработки. Потребность

неотложного решения проблемы и жесткие сроки разработки земельных

кадастров городов не позволяют рассчитывать на разработку ПМО с нуля.

Степень готовности имеющихся разработок является важным критерием при

отборе их для использования в качестве базового ПМО кадастровой оценки

земель. Наилучшая ситуация - наличие готовой разработки, удовлетворяющей

96

все требования и нуждающейся лишь в адаптации к задачам кадастровой оценки

и частичного развития.

6. Взаимодействие с градостроительными задачами. Все перечисленные выше

требования в равной мере относятся к градостроительным задачам комплексной

оценки и функционального зонирования территории, решаемым при разработке

генеральных планов городов. По существу, речь идет о, программно-

методическом обеспечении, включающем комплекс взаимосвязанных расчетов

градостроительной и • кадастровой оценки и функционального зонирования

территории. Требование тесного взаимодействия земельного кадастра с

градостроительным кадастром содержится в нормативных документах.

Программно-методическое обеспечение, удовлетворяющее все перечисленные

выше требования и неоднократно апробированное, существует. Это пакет

прикладных программ для комплексной оценки и функционального зонирования

территории города (ППП ФЗГ), разработанный в ЦНИИП градостроительства в

период 1975-1990гг., применяющийся при разработке генеральных планов многих

крупных городов (Еревана, Ташкента, Алма-Ата, Николаева, Иркутска, Омска,

Саратова и др.) и получивший в последние годы развитие непосредственно в

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6