Диплом: Роль бюджетной политики в совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации
Диплом: Роль бюджетной политики в совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации
Содержание
Введение.. 3
Глава 1. Бюджетная политика как элемент государственного регулирования. 7
1.1 Развитие межбюджетных отношений при переходе к рыночной экономике 7
1.2 Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы. 14
1.3 Общие принципы проведения бюджетной политики в европейских странах. 25
Глава 2. Бюджетная политика и российские регионы: экономическая ситуация. 35
2.1 Экономические условия, сложившиеся в России. 35
2.2 Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета государства 45
2.3 Существующие методики финансовой помощи регионам. 52
Глава 3. Пути и методы совершенствования бюджетной
политики и межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики. 64
3.1 Основные направления бюджетной политики в России. 64
3.2 Реформирвание межбюджетных отношений – важнейшее
направление формирования эффективной экономики. 71
Заключение. 75
Библиография. 80
Приложения ............................84
Несмотря на некоторые улучшения в финансово-экономическом положении в стране
и увеличение средств, поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов
Российской федерации, проблема межбюджетных отношений продолжает оставаться
исключительно актуальной. Отношения федерального центра с регионами
обострились. Поэтому в сложившейся ситуации представляется важным получить на
вопрос: насколько проводимая федеральным правительством политика в области
помощи регионам эффективна, способствует «выравниванию» бюджетных расходов,
стимулирует регионы к «зарабатыванию» средств.
В методике, утвержденной правительством и принятой для расчета доли регионов
в фонде финансовой поддержки (ФФПР) на 1999 год, записано, что «средства ФФПР
(трансферты) распределяются таким образом, чтобы довести приведенные к
сопоставимым условиям среднедушевые бюджетные доходы субъектов Российской
Федерации, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же,
максимально возможного при планируемом объеме ФФПР уровня. При этом
используется индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько
больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в
данном регионе по сравнению с минимальными по Российской Федерации затратами
для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов».
Основной принцип, используемый при определении перечислений из федерального
бюджета, – выравнивание подушевых бюджетных расходов. Однако трансферты – не
единственный источник средств, поступающих в регионы из федерального бюджета.
Средства перечисляются через ссуды, субсидии, прямое финансирование отдельных
направлений деятельности (через отраслевые министерства). Таким образом,
общий объем перераспределяемых средств достигает значительных размеров, а для
некоторых регионов средства, получаемые из вышестоящих бюджетов, составляют
до половины их бюджетных доходов.
Потоки средств, направляемые в регионы из федерального бюджета, затрудняют
ответ на вопрос о финансовом состоянии самого региона. Если предположить, что
никаких финансовых вливаний нет, то финансовое состояние региона может быть
оценено по тому, сколько собственных доходов имеет бюджет. Собственные доходы
– это налоговые и неналоговые поступления в региональные бюджеты без
дополнительных поступлений извне. В увеличении этой части доходов
региональных бюджетов должно быть заинтересовано и федеральное и региональное
правительства. Именно величина собственных доходов начнет являться тем
показателем, который в большей степени может характеризовать финансовое
благополучие региона.
Финансовая поддержка из федерального бюджета должна, как уже отмечалось,
выравнивать удельные бюджетные расходы, то есть подтягивать бедные регионы по
уровню расходов к среднероссийскому уровню. Очевидно, что такое выравнивание
не должно резко улучшать финансового положения одних регионов (по отношению к
другим), так как в этом случае у региона исчезает стимул к зарабатыванию
средств. Не должно выравнивание приводить и к ухудшению положения региона
(относительно других регионов), так как это снизит стимулы увеличения
собственных доходов, что недопустимо.
Сравнение регионов, ранжированных по собственным доходам, с ранжированием по
расходам выявляет некоторые закономерности. Для большинства регионов
дополнительные средства практически ничего не меняют в расстановке регионов
относительно друг друга (особенно для регионов первых двух двадцаток).
Неожиданности начинаются с регионов со средним и низким уровнем бюджетных
расходов на душу населения. Регионы, имеющие самые низкие собственные доходы,
Кабардино-Балкария, Республика Алтай, Еврейская АО, Республика Тыва, Усть-
Ордынский Бурятский АО, Республика Адыгея, Республика Бурятия, резко улучшают
свое положение. Так, например, удельные расходы в Кабардино-Балкарии
практически равны расходам в Свердловской области, Республике Алтай – в
Московской области, Республике Тыва – в Новгородской области. Причем
продвижение вверх в рейтинге «по расходам» самых «незарабатывающих» регионов
не может быть объяснено тем, что из-за природных условий в этих регионах
индекс бюджетных расходов выше. Вместе с тем, перемещение этих регионов из
замыкающих в центральную часть приводит к тому, что замыкающими (регионами с
самыми низкими удельными расходами) становятся такие регионы, как Тамбовская,
Брянская, Пензенская области.
Таким образом, при всей сложности и запутанности трансфертной политики и
политики федеральной поддержки регионов, на первый план, видимо, выходят
сугубо политические факторы, а вопросы «выравнивания» отодвигаются на второй
план (все республики Северного Кавказа резко улучшают свое положение). Все
это приводит к ухудшению положения ряда регионов, которые способны
зарабатывать.
Очевидно, что существующая система федеральной поддержки регионов не
стимулирует регионы к зарабатыванию средств. Следовательно, необходимо
переходить при распределении средств федерального бюджета от принципа
«выравнивания расходов» к принципам «стимулирования получения собственных
доходов».
В связи с растущей необходимостью реформирования системы межбюджетных
отношений особую важность приобретает изучение роли бюджетной политики в
данном процессе.
Главной целью работы является изучение влияния проводимой бюджетной политики
на отношения между бюджетами всех уровней.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
· рассмотреть сложившуюся экономическую ситуацию в России;
· провести анализ исполнения государственного бюджета;
· рассмотреть методики оказания финансовой помощи регионам;
· указать возможные направления совершенствования бюджетной политики и
межбюдетных отношений.
Теоретической и методологической основой исследования послужили
законодательные и нормативные документы государственных органов Российской
Федерации в области финансовых и экономических отношений, данных Министерства
финансов РФ, Министерства экономики РФ, статистические данные, материалы
монографических работ и текущих публикаций.
В настоящее время в новую фазу вступила реформа межбюджетных отношений на
базе создания сбалансированной системы прав и ответственности органов
государственной власти РФ, её субъектов и органов местного самоуправления.
Среди мер по преодолению бюджетного кризиса особое место занимает
упорядочение межбюджетных отношений.
Острой и трудноразрешимой проблемой остается оптимизация многоуровневой
бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет, бюджеты 89
субъектов Федерации и местные бюджеты (городские, сельские, районные и т.п.).
На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов
Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными)
бюджетами расплывчаты и неустойчивы. Противоречия возникают постоянно, никто
толком не знает, какой уровень власти отвечает за расходование налогов на те
или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна.
До 1994 г. нормативы отчислений по основным налогам, оставляемым территориям,
назначались "в индивидуальном порядке". Предпосылки для перехода от
индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к
единым правилам распределения ее на формализованной основе были созданы в
1994 г., когда был организован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) и
стали использоваться трансферты. Тем самым была заложена ныне действующая в
России система межбюджетных отношений.
Однако субъективный характер бюджетной политики преодолеть так и не удалось.
Среди причин называют неустраненную возможность нецелевого использования
трансфертов; обилие федеральных программ типа северного завоза и
необеспеченных расходов в бюджетах регионов, покрываемых центром;
использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного 1991
г. с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по доходам.
Система межбюджетных отношений имеет и другие недостатки. В частности,
трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и почти не влияют
на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Расходные
полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере обоснованы и
закреплены. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-
экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.
Региональные власти не заинтересованы в увеличении налогового потенциала и
росте собственных бюджетных доходов. Недостаточна нормативная база для
обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует
сокращению дотационности бюджетов субъектов, снижению встречных финансовых
потоков.
Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с
каждым годом становится все более жестким, потому что усугубляется
диспропорция между растущими расходными полномочиями субъектов Федерации и
неизменным долевым объемом доходных источников. В последние годы снижается
удельный вес налогов, переданных в федеральный бюджет. В 1994 г. он составил
37,9%, в 1995 г. - 46,5, в 1996 г. - 48,6, в 1997 г. - 44,4, в первом
полугодии 1998 г. - 42,1%. Одновременно сокращались поступления из
федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям
межбюджетных расчетов (возмещение передачи социальной сферы и жилья, северный
завоз, реализация региональных программ и др.).
Из-за спада производства резко сократились база налогообложения и доходы
бюджетов всех уровней. Расходы бюджетной системы (социальные гарантии,
правоохранительная деятельность, управление и т.п.) становятся непосильными для
слабеющей экономики. Но политические, социальные и иные соображения не
позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых
доходами. Региональные власти используют любые возможности для получения
финансовой поддержки из федеральной казны.[1]
Интерес усиливается тем, что финансовая поддержка, как правило, поступает
"живыми" деньгами и позволяет выдать зарплату и сделать иные социальные
платежи, которые не реализовать в товарной, зачетной и денежно-суррогатной
формах. Это тем более важно, что в условиях обострившегося хронического
недофинансирования и задержек в исполнении бюджетов активно использовались
неденежные формы зачетов. Так, в 1996 г. доля неденежных поступлений в
налоговых доходах федерального бюджета составила 38,5%, в 1997 г. - 15,4, в
1998 г. - 12,4% (было объявлено о полном прекращении с 1 января 1998 г.
практики налоговых зачетов, но в связи с бюджетным кризисом с июня
взаимозачеты возобновились).
Таким образом, формирование системы межбюджетных отношений является на
сегодняшний день необходимым и крайне современным шагом. Концепцией
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 г. и на
период до 2000 г., утвержденной Постановлением Правительством РФ 23.04.1998
г. (далее по тексту «Концепцией»), предусмотрен целый комплекс необходимых
мероприятий. Программа стабилизации экономики и финансов также содержит
подробный перечень мер по упорядочению межбюджетных отношений, в числе
которых:
· утверждение новой методики распределения финансовой поддержки
регионов, устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание
бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;
· инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований,
обеспечивающее их целевой и эффективный характер;
· обеспечение прозрачности региональных бюджетов;
· отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;
· заключение договоров субъектов РФ об обслуживании в органах
Федерального казначейства и проведение через них денег по оплате за энергию и
газ региональных бюджетополучателей;
· консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов,
стимулирование собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных
трансфертов из ФФПР;
· обусловленность представляемых трансфертов, в том числе отказ от
предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты, накапливающим
задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;
· особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий
жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их
бюджетов;
· введение механизма внешнего финансового управления для регионов,
находящихся в состоянии финансового кризиса;
· создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по
оздоровлению региональных финансов.
Следует также отметить, что принятие нового Бюджетного кодекса РФ названо данной
Программой в числе условий для преодоления финансового кризиса (БК РФ входит в
состав предложенного Правительством антикризисного пакета нормативных актов) и,
несомненно, имеет огромное значение для нормализации бюджетных отношений в
Российской Федерации.[2]
В Концепции расходные полномочия распределены между бюджетами.
Исключительно из федерального бюджета финансируются расходы на федеральные
органы государственной власти, федеральную судебную систему и международную
деятельность в общефедеральных интересах; на оборону, безопасность
государства и конверсию; на фундаментальные исследования и научно-технический
прогресс; на государственную поддержку атомной энергетики, железнодорожного,
воздушного и морского транспорта; на содержание учреждений в федеральной
собственности или ведении федеральных органов государственной власти; на
обслуживание и погашение государственного долга РФ; на компенсацию
внебюджетным фондам выплаты пенсий и пособий, финансируемых из федерального
бюджета; на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и
драгоценных камней, государственного материального резерва; на реализацию
решений федеральных органов, приведших к увеличению расходов или уменьшению
доходов бюджетов других уровней; на осуществление государственных полномочий,
передаваемых на другие уровни власти; на проведение выборов и референдумов
РФ; на федеральные инвестиционные программы; на финансовую поддержку
субъектов Федерации и др.
Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются расходы на органы
государственной власти и управления субъектов Федерации; на формирование их
собственности; на международные и внешнеэкономические связи; на предприятия и
организации, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов
РФ; на дорожную сеть регионального значения; на средства массовой информации
субъектов РФ; на обслуживание и погашение долга субъектов; на проведение
выборов и референдумов на их территории; на региональные целевые программы;
на финансовую помощь местным бюджетам; на осуществление государственных
полномочий, передаваемых на муниципальный уровень; на компенсацию
дополнительных расходов, возникших в результате принятия органами власти
субъектов РФ решений, которые повлекли увеличение бюджетных расходов или
уменьшение доходов местных бюджетов, и др.
Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на
органы местного самоуправления; на формирование муниципальной собственности и
управление ею; на учреждения образования, здравоохранения, культуры,
физкультуры и спорта, СМИ, находящихся в муниципальной собственности или
ведении органов местного самоуправления; на муниципальные органы охраны
общественного порядка; на муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство; на
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; на
благоустройство и озеленение территории, утилизацию и переработку бытовых
отходов; на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных
органов; на транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений;
на целевые программы, принимаемые органами местного самоуправления; на
обслуживание и погашение муниципального долга; на целевое дотирование
населения; на проведение муниципальных выборов и местных референдумов и др.
Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и
муниципальных образований финансируются расходы на государственную поддержку
отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства и
строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного
транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; на
правоохранительную деятельность и противопожарную безопасность; на научно-
исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские
работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; на социальную защиту
населения; на охрану окружающей среды, охрану и воспроизводство природных
ресурсов; на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и
стихийных бедствий; на рыночную инфраструктуру; на развитие федеративных и
национальных отношений; на средства массовой информации; на финансовую помощь
другим бюджетам и т.д.
В 1998 г. проведена инвентаризация расходных полномочий федерального,
регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых
актов. Согласно Концепции по результатам этой работы в 1999 г. в федеральном
законодательстве, а также в договорах и соглашениях с субъектами Федерации
должно быть конкретизировано разграничение расходов и бюджетной
ответственности органов власти и управления разных уровней. Субъектам РФ
рекомендовано, опираясь на федеральное законодательство и соглашения с
федеральными органами государственной власти законодательно закрепить расходы
за их бюджетами и бюджетами муниципальных образований.
Налоговые доходы следующим образом разграничены в Концепции между бюджетами
разных уровней:
· федеральные налоги - налог на добавленную стоимость, налог на
прибыль (доход), налог на доход от капитала, подоходный налог с физических
лиц, акцизы на минеральное сырье и на отдельные товары и услуги, таможенная
пошлина, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, налог за
пользование недрами, сбор за право пользования объектами животного мира,
водными, биологическими ресурсами, водный и лесной налоги, налог на
воспроизводство минерально-сырьевой базы, экологический налог,
государственная пошлина, федеральные лицензионные сборы. Кроме того,
федеральным законодательством могут вводиться специальные налоговые режимы в
виде вмененного налога, единого налога на предпринимателей, применяющих
упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, единого налога на
сельхозпредприятия;
· региональные налоги (их вправе вводить субъекты Федерации на своей
территории) - налог на имущество предприятий и организаций, дорожный и
транспортный налоги, налог с продаж, налог на игорный бизнес, региональные
лицензионные сборы, налог на недвижимость, заменяющий налог на имущество
предприятий и организаций, налог на имущество физических лиц и земельный
налог. В федеральном законодательстве предусмотрены нормы, обеспечивающие
зачисление основной части поступлений от конкретного налога в местные
бюджеты, а также право органов местного самоуправления определять (в пределах
законодательно установленных ограничений) налогооблагаемую базу, налоговые
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9