Организационные основы местного самоуправления в РФ

непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление,

местные нормативно - правовые акты.

С.А. Авакьян [27] отмечал некоторые бесспорные существенные признаки

местного самоуправления, свойственные и отличающие его от центральной

правительственной власти. К примеру, различие в характере власти.

Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная,

могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления -

власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах указанных ей

верховной властью.

Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е.

отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению.

Самостоятельные источники средств.

Территориально - ограниченный выборный принцип.

Заметим, что Б.Н. Чичериным [28] выделялись основные “ выгоды и

преимущества” местного самоуправления:

Во первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным

жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и

непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во вторых, местное самоуправление развивает в гражданах

самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию

общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства,

привыкая полагаться на самих себя.

В третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления,

равномернее распределяется по всему государству, не стягивается

искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с

народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются

общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать

ему всеми силами, как своему собственному делу.

В пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое

знакомство с общественными делами.

Наконец, в шестых, местное самоуправление является подготовительной

школой для государственных деятелей высшей категории.

В связи с вышеизложенным можно выделить несколько критериев местного

самоуправления:

1 Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция,

границы осуществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от

государственной власти- власть подзаконная и действующая в пределах и на

основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2 Осуществление управления в интересах населения, для населения.

Фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

3 Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые

преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление

возможно лишь тогда, строго определена часть общественных дел, которыми оно

занимается, или его предметы ведения.

4 Баланс государственных и местных интересов на уровне местного

самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги

обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной

и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумном сочетании

форм непосредственной и представительной демократии, а также особого

порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.

5 Под собственные предметы ведения самоуправления должно иметь

собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и

муниципальной собственности.

6 Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами

общества.

7 Одна из целей местного самоуправления- развитие у граждан чувства

принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий- учет своей

национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей.

Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно -

правовых форм местного самоуправления.

8 Сознательное участие граждан в управлении. Имеется ввиду такой аспект

термина “ сознательность”, как готовность лично действовать в соответствии

с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы

с групповым интересом. Эта власть требует обязательного наличия

представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.

9 Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы

негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами

общества.

10 Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый

отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только

понимать что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять

ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно

доверено.

11 Преобладание методов убеждения над методами принуждения.

12 Совпадение объекта и субъекта управления. [29]Для государственного

же управления характерно несовпадения, а иногда и противопоставление

субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не

государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные

представители местных сообществ.[30]

13 Превращение местного сообщества из участников управления в его

первичных субъектов.[31] Как известно, под управлением понимается всякое

целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если

речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей

системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и

управляемая, а одна- самоуправляемая. [32]

14 Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других

институтов самоуправления ( самоуправление народа, постоянных и временных

объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных

органов) тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно

говорить о местном самоуправлении как части демократической организации

цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и

управления в стране.

Глава II

Организационные основы местного самоуправления

В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ

осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной

власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные

группы форм реализации народом своего суверенного полновластия : формы

непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через

системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов

государственной власти и системе органов местного самоуправления.

Федеральный закон “ Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ “ уточняет положения Конституции РФ. Так, в

соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане

Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в

городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в

соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем

референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через

выборные и другие органы местного самоуправления.

Эта норма позволяет выделить несколько групп форм, посредством которых

осуществляется местное самоуправление в России: формы непосредственной

демократии, формы опосредованного участия населения в местное

самоуправление через систему органов местного самоуправления. По мнению

ряда авторов следует выделять отдельную группу форм, которую составляют

организационные формы участия населения в местном самоуправлении,

центральное место в которой занимает территориальное общественное

самоуправление.

Несмотря на то, что органы территориального общественного

самоуправления представляют собой фактически опосредованное участие

населения представляется более правильным подход, в соответствии с которым

территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из

форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Это

вытекает из логики Федерального закона.

Совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления

в рамках муниципального образования образует систему местного

самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается

совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного

самоуправления, территориального общественного самоуправления, других

организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через

которые население муниципального образования реализует признаваемую и

гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных

интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

[33]

“ Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении

предметов ведения и полномочий между формами ее осуществления. Оно

проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы

действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и

взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы

единой системы являются производными от других или связаны между собой

отношениями руководства, подотчетности и ответственности и

подконтрольности. Между всеми организационно - правовыми формами местного

самоуправления существует тесная организационно - правовая связь.” [34] С

понятием “организационные формы местного самоуправления” тесно связано

понятие “ организационные основы местного самоуправления”. Термин “ основы

местного самоуправления” является новым для российского государствоведения.

Это понятие введено в Федеральном законе “ Об общих принципах организации

местного самоуправления в РФ “ в связи с необходимостью установления

основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного

самоуправления. [35] Основы местного самоуправления призваны обеспечить

самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами,

независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти,

создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном

уровне.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению

местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах,

законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое место занимает

Федеральный закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ “, в статье 7 которого введено понятие “ законодательных основ

местного самоуправления”; кроме того в названном законе используются

понятия “ территориальные основы местного самоуправления” и “ финансово -

экономические основы местного самоуправления”. Термин “ организационные

основы местного самоуправления” в федеральном законе не используется.

Основы местного самоуправления Писарев А.Н. определяет [36] как

совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных

законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ,

муниципальных образований территориальные, правовые, финансово -

экономические основы деятельности населения по решению задач местного

значения. Однако здесь следует обратить на несколько моментов:

Во - первых, определяемое слово определяется через определяемое слово (

основы - это совокупность норм, закрепляющая основы).

Во - вторых, в данном определении предполагается, что принципы могут

быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72

Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления

относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.

В - третьих, основы местного самоуправления могут определяется только

законами.

Существует и другая точка зрения. Так, Фадеев В.И. определяет основы

местного самоуправления через совокупность муниципально - правовых норм,

[37] то есть через совокупность норм федерального уровня, уровня субъектов

России, муниципального уровня, которые могут содержаться как в законах, так

и в подзаконных актах. Однако первый подход представляется нам более

приемлемым.

Понятие “ организационные основы местного самоуправления”

характеризуется [38]:

1 Структуру органов местного самоуправления;

2 Порядок, формы и принципы деятельности органов местного

самоуправления;

3 Организацию муниципальной службы.

“ Организационные формы местного самоуправления как институт

муниципального права представляют собой совокупность муниципально -

правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления,

порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию

муниципальной службы”.[39]

Приведенный подход характеризует только одну группу форм участия

населения в местном самоуправлении, связанных с системой органов местного

самоуправления. Несмотря на то, что, как уже отмечалось выше, в Федеральном

законе отсутствует термин “организационные основы местного самоуправления

“, представляется неправильным определение организационных основ местного

самоуправления только через систему органов местного самоуправления.

Деятельность органов местного самоуправления безусловно связана с

особенностями правового статуса тех, кто в них работает- выборных

должностных лиц и муниципальных служащих. Не умаляя значение муниципальной

службы представляется не совсем оправданным выделение в качестве элемента

организационных основ только муниципальной службы, забывая о деятельности

на выборных должностях. Кроме того, муниципальная служба есть суть

деятельности муниципальных органов.

Поэтому организационные основы местного самоуправления можно определить

как совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное

самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного

самоуправления и иные выборные органы.

1. Формы непосредственного осуществления населением права на местное

самоуправление

Муниципальные выборы

Конституция РФ и Федеральный закон “ Об общих принципах организации

местного самоуправления...” предоставляют населению муниципального

образования право самому определять структуру органов местного

самоуправления, порядок их формирования. Следует отметить, что для

различных органов местного самоуправления процедуры могут быть различными,

что обусловлено различиями в природе этих органов. Часть 2 статьи 130

Конституции РФ дает лишь указание на возможность создания разных органов

местного самоуправления, закрепляя, что местное самоуправление

осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного

самоуправления.

Муниципальным выборам посвящена статья 23 Федерального закона,

требующая проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и

прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении

установленных законом избирательных прав граждан. Этой же статьей к

компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации

отнесено установление порядка проведения муниципальных выборов. Понятие “

порядок проведения выборов” в федеральном законе не определено. Порядок

проведения выборов в собственном смысле слова- процедурный вопрос,

связанный с установлением правил выдвижения и регистрации кандидатов,

ведения агитации, оформления документов, голосования, установления

результатов выборов.[40] Отсюда следует, что в законах субъектов Российской

Федерации, регулирующих местные выборы, не могут ограничиваться права

населения муниципальных образований на применение различных избирательных

систем, предоставленных федеральных законодательством, и решаться вопросы

количественного состава выборных органов местного самоуправления, срока их

полномочий, даты проведения выборов.

Нормы, регулирующие порядок организации и проведения местных выборов,

закреплены в нормативно- правовых актов трех разных уровней: федеральном

уровне, уровне субъектов РФ и уровне местного самоуправления. На

федеральном уровне это федеральные законы “ Об общих гарантиях

избирательных прав граждан “, “ Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ”, “ Об обеспечении конституционных прав граждан РФ

избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”.

Федеральный закон “ Об обеспечении конституционных прав граждан

Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного

самоуправления” принят и подлежит применению в целях защиты конституционных

прав граждан России избирать и быть избранными в органы местного

самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов РФ и

принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными

правовыми актами органов местного самоуправления.

На уровне субъектов нормы, регулирующие муниципальные выборы содержатся

в законах о местном самоуправлении и в законах о выборах. Ряд субъектов РФ,

как отмечено в аналитическом обзоре законодательства субъектов Российской

Федерации Сибирского и Дальневосточного регионов о выборах в органы

местного самоуправления, [41] приняли законы о выборах органов местного

самоуправления, понимая под органами местного самоуправления

представительный орган и главу местного самоуправления ( либо должностных

лиц местного самоуправления). Это в Амурской, Иркутской, Омской,

Свердловской и Томской областях, Алтайском, Красноярском краях, Республике

Бурятия, Еврейской автономной области и других. Законы вышеназванных

субъектов регулируют выборы как депутатов представительного органа, так и

иных должностных лиц.

Законы субъектов Российской Федерации о местных выборах в части

регулирования выборов главы муниципального образования, как правило

содержат нормы, регулирующие только избрание главы муниципального

образования непосредственно населением. Однако в соответствии с частью 2

статьи 16 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации” избрание главы местного

самоуправления возможно не только непосредственно населением, проживающим

на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и

прямого избирательного права при тайном голосовании, но и представительным

органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном

федеральными законами субъектов РФ. Реализуя эту норму, в Томской области

дополнительно принят закон об избрании главы муниципального образования

представительным органом местного самоуправления. Следует констатировать,

что принимая такие законы, органы государственной власти субъектов

Российской Федерации фактически вмешиваются в порядок работы

представительного органа местного самоуправления.

На уровне местного самоуправления вопросы организации и проведения

местных выборов регулируются уставами муниципальных образований и

положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов

местного самоуправления.

Одним из важных вопросов, влияющих на организацию и проведение выборов,

является выбор типа избирательной системы. В целом, применяемая

избирательная система должна обеспечивать решение двух главных задач [42] :

постоянное взаимодействие представительного органа с населением;

обеспечение выражения общего интереса населения муниципального образования.

Наибольшей популярностью при проведении местных выборов пользуется

мажоритарная система выборов по одномандатным округам. К преимуществам этой

системы следует отнести : приближенность избранных депутатов к своим

избирателям; депутатам хорошо знакомы свои избирательные округа, интересы

жителей этих округов; личность депутата и его политические качества знакомы

избирателям. Недостатком является : у сформированного на такой основе

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7