Организационные основы местного самоуправления в РФ

Устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени

которого принимается устав муниципального образования. Устав принимается в

соответствии статьи 8 Федерального закона непосредственно или от имени

народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую

содержит большинство уставов муниципальных образований.

2. Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав

муниципального образования придает юридический, правовой характер

фактически сложившимся или складывающимся отношением по самоуправлению

местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что

нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным

сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку

несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или

местным сообществом.

3. Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования.

Устав регулирует отношение, которые затрагивают все стороны, все сферы

жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения.

Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные

отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется

посредством принятия иных нормативных актов.

4. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых

органами местного самоуправления непосредственно. Это означает, что все

акты, принимаемые органами местного самоуправления непосредственно должны

соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам.

Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования

означает также и необходимость следования всеми структурами права,

расположенными на территории муниципального образования тем правилам,

которые заложены в уставе муниципального образования.

5. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность

устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей.

Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не

может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного

самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных

местных нормативно-правовых актов.

6. Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется

особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений.

Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального

образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов

местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для

принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе

граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-

правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в

форме референдума.

Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию

самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава

заключается в ом, что он является правовым актом, которым городское,

сельское, а также иное население фиксирует свой статус муниципального

образования, т.е. предметы ведения, права и обязанности муниципального

образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающего

осуществление местного самоуправления населением данного муниципального

образования.

Важной особенностью Устава является его самодостаточность. Это

означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в

практике местного самоуправления. Поэтому в Уставе следует конкретизировать

основные законодательные нормы, имеющие отношение к самоуправлению, а при

необходимости- цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к

тексту Устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того Устав муниципального образования должен быть достаточно

стабильным, т. е. не меняться в течении сравнительно долгого времени, что в

значительной мере способствовало бы стабильности взаимодействий на

территории. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения

дополнений и поправок, зафиксированной в тексте Устава.

Важнейшим требованием к Уставу является наличие в нем механизмов

реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в Федеральном

законодательстве и законах субъекта Федерации. В Уставе должны содержаться

четкие нормы прямого действия.

В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона “ Об общих

принципах организации местного самоуправления в РФ “ устав муниципального

образования подлежит государственной регистрации в порядке, устанавливаемом

законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Устав - это своеобразный свод норм, регламентирующих

жизнь муниципального образования.

Глава III

Организация местного самоуправления в РС(Я)

Реформа местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) стала одной

из важнейших составляющих конституционной реформы. В силу конституционных

начал в Республике Саха (Якутия) народ осуществляет свою власть

непосредственно, через органы государственной власти и органы местного

самоуправления.

Первым этапом в принятии законодательства республики о местном

самоуправлении явилась разработка проекта Закона РС(Я) “О местном

самоуправлении в РС(Я)”, который был принят Государственным Собранием (Ил

Тумэн) РС(Я) 27 ноября 1997 года.

Для урегулирования вопросов местного самоуправления, определение места

органов власти на местах, до принятия вышеназванного закона вопросы

организации местного самоуправления были определены Указом Президента РС(Я)

“Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)” от 8

апреля 1997 года.

Указ Президента республики явился первым шагом в конкретной организации

местного самоуправления на уровне сел, наслегов, поселков, при этом уровень

осуществления местного самоуправления определялся исходя из того, чтобы это

способствовало решению всего комплекса вопросов местного значения. По сути

Указ Президента установил переходный период, который обеспечит “плавное”

внедрение местного самоуправления в республике. В основу Указа были

положены основные идеи, заложенные в разрабатываемом проекте закона “О

местном самоуправлении в Республике Саза (Якутия)”, который был принят

Государственным собранием (Ил Тумэн) РС(Я) 27 ноября 1997 года.

Указом Президента необходимо было разрешить три важных вопроса:

1. Закрепить правовой статус главы села, наслега, поселка (после признания

Конституционным судом РС(Я) неконституционными нормы Закона РС(Я) “О

местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)”

администрации сел, наслегов, поселков находились вне правового

пространства, их правовой статус не был закреплен ни одним действующим

нормативным актом);

2. Создать правовую основу для участия граждан непосредственно или через

представителей (выборщиков) в решении вопросов местного значения;

3. Передать на уровень сел, наслегов, поселков часть государственных

полномочий с соответствующим финансовым и материально - техническим

обеспечением для самостоятельного их выполнения.

Закон “О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)” разработан

в порядке реализации общих принципов организации системы местного

самоуправления в Российской Федерации. В целом структура схожа со

структурой Федерального закона.

Республиканский закон о местном самоуправлении состоит из семи глав,

включивших в себя 47 статей. Первая глава посвящена правовым и

организационным основам самоуправления. Дается общее понятие местного

самоуправления в РС(Я) и, которое определяется как регулируемая нормативно

- правовыми актами РС(Я) и РФ деятельность граждан по осуществлению ими

непосредственно или через избираемые органы под свою ответственность

властных полномочий по решению вопросов местного значения, владению,

пользованию, распоряжению муниципальной собственностью, выполнению

отдельных государственных полномочий.

Вводится понятие “муниципальное образование” и ввиду того, что в

законодательстве нашей республики нет адекватного этому понятию термина,

законодатели пошли по пути Федерального закона. Конкретизируя положения

Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ” закон РС(Я) определяет вопросы “местного значения” как вопросы

непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального

образования; “муниципального образования” в основу которого положен

поселенческий принцип. В законе дается детальный перечень предметов ведения

местного самоуправления. Далее характеризуются структура Устава

муниципального образования, гарантии местного самоуправления.

Раскрываются в законе и формы непосредственного волеизъявления граждан.

Содержатся статьи, посвященные местному референдуму, муниципальным выборам,

сходам, собраниям граждан, народной правотворческой инициативе. Возможность

проведения местного референдума закрепляется как форма непосредственного

волеизъявления граждан в статье 15. Под местным референдумом понимается

голосование граждан, постоянно проживающих на территории муниципального

образования, по наиболее важным вопросам местного значения, затрагивающим

права граждан.

Норма закона о муниципальных выборах статьей аналогичной статье из

Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ”.

Собрания (сходы) граждан являются одной их форм непосредственной

демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в

небольших муниципальных образованиях или на части территории муниципального

образования. Из смысла статьи 17 закона можно выделить несколько

разновидностей сходов граждан:

1. Сходы (собрания) граждан, наделенные функциями представительных органов

местного самоуправления;

2. Сходы (собрания) граждан, проводимые на всей территории муниципального

образования для решения наиболее важных вопросов;

3. Сходы (собрания) граждан, проводимые на части территории муниципального

образования, в этом случае они должны рассматриваться как элемент системы

территориального общественного самоуправления.

В законе определены основы формирования и организации деятельности

представительного органа местного самоуправления, исполнительного органа,

статуса главы муниципального образования, правовой регламентации

муниципальной службы, правовых актов органов местного самоуправления.

Закон предлагает в обязательном порядке существование такого выборного

органа местного самоуправления как глава администрации. Глава администрации

является высшим должностным лицом муниципального образования,

представляющее муниципальное образование и возглавляющее на принципах

единогласия местных администраций. Глава является личностью

неприкосновенной. Он подотчетен населению и представительному органу.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов,

избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при

тайном голосовании гражданами, проживающими на территории соответствующего

муниципального образования сроком на два года. Однако население вправе на

основании решения, принятого путем референдума или схода, отказаться от

избрания представительного органа, закрепив его полномочия за сходом

граждан.

Устав местного самоуправления является своеобразной малой конституцией

на территории муниципального образования; своеобразный свод норм, который

регламентирует жизнь определенного муниципального образования. Устав

муниципального образования может приниматься как представительным органом,

так и населением непосредственно, так как устав должен регулировать

отношения, затрагивающие все сферы жизни местного сообщества, связанные с

решением вопросов местного значения. Кроме того, устав обладает высшей

юридической силой в комплексе норм, которые принимаются органами местного

самоуправления.

Закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного

самоуправления и контроль за их деятельностью.

Предусмотрены и права местного самоуправления в области экономических

отношений. В состав муниципальной собственности входят земли, природные

ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; имущество органов

местного самоуправления; средства местного бюджета, внебюджетных и валютных

фондов; имущество муниципальных предприятий и учреждений; муниципальный

жилищный фонд; нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда;

имущество, имущественные комплексы, объекты инженерной инфраструктуры,

другие объекты, используемые для удовлетворения коммунально - бытовых и

социально - культурных потребностей населения. Органы местного

самоуправления имеют право на внешнеэкономическую деятельность. В законе

четко отражены финансовые ресурсы местного самоуправления и бюджетные права

его органов. Финансовые ресурсы согласно статьи 36 состоят из средств

местного бюджета, внебюджетных и валютных фондов, получаемых кредитов,

дотаций и субвенций, выделяемых в порядке государственной поддержки

местного самоуправления, средств, направляемых на осуществление отдельных

государственных полномочий и компенсацию дополнительных расходов,

возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

Для формирования правовой базы и системы органов местного

самоуправления настоящим законом устанавливается переходный период,

действующий в течении двух лет со дня вступления его в силу.

Становление местного самоуправления в субъектах России идет весьма

противоречиво, можно сказать в исключительно сложных условиях нашего

современного российского общества и его еще не сложившийся политической

организации.

В Республике Саха (Якутия) сегодня вообще нет органов местного

самоуправления, то есть на всей ее территории действует государственная

власть. Основным ключевым вопросом в организации местного самоуправления в

республике является определение понятие “муниципальное образование”, т.е.

той территории, на уровне которой будет осуществляться местное

самоуправление.

Исходя из действующего законодательства, закона РФ “Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации”, закона “Об административно - территориальном

устройстве в РС(Я)”, а также постановления Конституционного Суда Российской

Федерации от 24 января 1997 г. “По делу о проверке конституционности Закона

Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов

государственной власти в Удмуртской Республике” уровень на котором

создаются муниципальные образования должен быть таковым, чтобы

способствовать, насколько это возможно, населению решать весь комплекс

вопросов местного значения через органы местного самоуправления.

В соответствии с конституционным законом РС(Я) “О местных органах

государственной власти” на уровне таких административно - территориальных

единиц как город республиканского значения и улус осуществляется

государственная власть.

Принятый закон РС(Я) “О местном самоуправлении в РС(Я)” также не

предусматривает образования местного самоуправления в городах

республиканского значения и улусах. Так, первый пункт 5 статьи гласит: “

Местное самоуправление в РС(Я) осуществляется в административно -

территориальных единицах: городах улусного значения, поселках, наслегах,

селах, а также во внутригородских территориях городов республиканского

значения”. Таким образом, в г. Якутске этим законом предусматривается

местное самоуправление на внутригородских территориях. Тогда как во всей

России на внутригородских территориях должны действовать только

территориальные общественные самоуправления населения.

Согласно Федерального закона о местном самоуправлении, местное

самоуправление обладает властными полномочиями, а территориальные

общественные самоуправления обладают лишь функциями общественного

объединения и не имеют властных полномочий. То есть население г. Якутска

лишается властных полномочий на осуществление местного самоуправления и по

существу конституционного права на самостоятельное решение вопросов

местного значения. Согласно статьям 12, 32, 130 Конституции любой гражданин

вправе настаивать на своем участии в органах местного самоуправления,

которое в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, в данном случае

осуществляется населением с той лишь оговоркой, что оно согласуется с

историческими и иными местными традициями. При всем при том необходимо

учитывать, что структура органов местного самоуправления определяется опять

же населением.

Таким образом, вышеуказанное положение закона РС(Я) “О местном

самоуправлении в РС(Я)” противоречит Федеральному закону о местном

самоуправлении, также оно нарушает 76 статью Конституции РФ, согласно

которой все законы и правовые акты субъектов РФ не могут противоречить

Федеральным законам.

В целом, принятый в нашей республике закон “О местном самоуправлении в

РС(Я)” обеспечивает и защищает права местных органов самоуправления как

наиболее близких к гражданам и дающим им возможность участвовать в принятии

решений, касающихся условий их повседневной жизни. Следует только внести

коррективы по вышеуказанному положению.

Однако наиболее сложным направлением во внедрение местного

самоуправления будет определение взаимоотношений между органами

государственной власти и соответствующими органами местного самоуправления.

Закон предусматривает значительные права и самостоятельность органов

местного самоуправления. Но сегодня традиционные отношения, система

финансирования и наконец сознание населения объективно предполагают

значительное влияние со стороны местных органов государственной власти на

жизнь будущих муниципальных образований.

Республика Саха (Якутия) имеет свои особенности не только по сравнению

с другими субъектами федерации, здесь даже улусы различаются между собой по

своему социально - экономическому развитию. Например, условия внедрения

местного самоуправления в Мирнинском улусе, в корне отличаются скажем от

Верхоянского улуса. Мирнинский городской Совет настаивает на создании

органов местного самоуправления на уровне улуса, они могут за счет

причитающихся обязательных платежей в местные и городской бюджеты решать

свои проблемы. Но как быть в сельскохозяйственных, дотационных улусах.

Установленные федеральным законодательством постоянные доходные источники

местных бюджетов не смогут обеспечить достаточное финансирование местных

расходов. Опыт внедрения местного самоуправления в других регионах России

показывает, что наиболее эффективно местное самоуправление может работать

там, где они имеют значительную собственную доходную базу. У нас в

республике ситуация другая, фактически все улусные бюджеты, не говоря о

местных, дотационны. А без финансовой независимости не может быть полной

самостоятельности на местах. И это предполагает разработку понятных и

справедливых нормативов при распределении дотаций и субвенций и минимальных

государственных социальных стандартов. Поэтому в РС(Я) наиболее сложным

направлением во внедрении местного самоуправления будет определение

взаимоотношений между местными органами государственной власти и

соответствующими органами местного самоуправления.

Практика многих зарубежных стран свидетельствует о том, что

параллельное функционирование государственного управления и местного

самоуправления на местах играет в значительной степени позитивную роль в

функционировании как того, так и другого повышая эффективность деятельности

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7