Деятельность органов внутренних дел по обеспечению режима чрезвычайного положения

Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько

организационных форм создания управляющих систем:

1) при введении чрезвычайного положения существующие органы

сохраняются, но ставятся в прямое подчинение Президенту;

2) при введении чрезвычайного положения исполнительные органы

сохраняются, но ставятся в прямое подчинение органу, назначенному

Президентом;

3) для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших

введение чрезвычайного положения, образуются специальные временные органы;

4) при ненадлежащем осуществлении органами государственной власти и

управления своих функциональных обязанностей создаются специальные

временные органы.

В первом случае органы управления не реорганизуются, а им придается

большой авторитет за счет полномочий Президента, который осуществляет

прямое руководство этими органами. К данной форме Президент обращается,

когда орган исполнительной власти полностью лоялен и можно в короткий срок

разрешить возникший конфликт, в частности, путем его силового подавления.

Подобный путь разрешения парламентского кризиса был применен в нашей стране

в октябре 1993 г. [4]

При втором варианте в случае объявления чрезвычайного положения

создается специальный орган управления, в подчинении которого находятся

местные органы исполнительной власти. Обладая соответствующим аппаратом,

такой орган может осуществлять руководящую деятельность в полном объеме -

сюда входит правоохранительная, хозяйственно-восстановительная

деятельность, ведение переговоров и т.п. При этом, являясь независимым от

местных властей и свободным от предвзятости, он способен объективно

оценивать обстановку и принимать оптимальные решения.

Относительно третьей организационной формы можно отметить, что при

наделении специальных временных органов властными полномочиями они будут

аналогичны органу управления, указанному во второй форме. Если указанные

полномочия не были данному органу делегированы, то он будет представлять

собой просто координационный центр.

Наибольшую сложность вызывает на практике создание системы управления

на территории действия режима чрезвычайного положения — при бойкотировании

или ненадлежащем осуществлении своих функций соответствующими властными

органами на местах. В данном случае в соответствии со ст. 15 Закона «О

чрезвычайном положении» полномочия местных представительных и

исполнительных органов могут быть ограничены или приостановлены. В

частности, в законе сказано, что Президент РФ вправе приостанавливать

действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на

территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае

противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории

чрезвычайного положения. В этой связи возникает необходимость создания

принципиально новой системы управления с такими органами управления, как

временная администрация и комендатуры.

Главой временной администрации, как правило, назначается заместитель

Председателя Правительства России. Высший законодательный орган утверждает

представленную кандидатуру либо отклоняет ее. Государственная Дума может

также сформировать временную депутатскую комиссию для наблюдения за

создавшимся положением и содействия урегулированию конфликта либо

нейтрализации бедствия.

Глава временной администрации обладает широкими полномочиями. Он имеет

право:

— подбирать и назначать кадры в рамках своей компетенции; — издавать

приказы и распоряжения, обязательные для исполнения всеми, находящимися на

территории района чрезвычайного положения;

— отстранять от должности нелояльных руководителей и представителей

местной власти, если их деятельность идет вразрез с законом;

— отменять местные нормативные акты в случае, если они носят

противоправный или подстрекательный характер;

— осуществлять руководство приданными силами и средствами;

— организовывать взаимодействие с соседними областями и др.

Временная администрация руководит комендатурами, образованными на

подведомственной территории, а также координирует деятельность объединенных

сил, находящихся в ее подчинении. Главой временной администрации

утверждается Положение о комендатуре в районе чрезвычайного положения.

Образованные на основании указанного акта комендатуры различных уровней

подчиняются исключительно временной администрации. Глава временной

администрации определяет границы комендантских районов и участков,

дислокацию их расположения, их штатную численность и персональный состав.

Все приданные коменданту силы, состоящие из органов внутренних дел,

войсковых частей, пограничников, подразделений МЧС и других представителей

силовых структур, находятся в его оперативном подчинении. Распоряжения

комендантов всех уровней по вопросам, связанным с режимом чрезвычайного

положения, обязательны для всех граждан, должностных лиц, органов местной

власти, предприятий и организаций, расположенных на подведомственной

территории, где введено чрезвычайное положение. Комендант издает приказы и

распоряжения по вопросам поддержания режима чрезвычайного положения,

координирует деятельность правоохранительных органов. В то же время на

территории, где введено чрезвычайное положение, устанавливаются

ограничения, направленные на изменение прав и свобод граждан, компетенцию

организаций и учреждений.

Ограничение прав и свобод граждан зависит от содержания, способов

реализации прав и свобод и характера корреспондирующих им обязанностей. Во-

первых, это права и свободы, реализуемые при активном содействии

государственных органов: право на труд, некоторые права на пользование

достижениями культуры и т.д. Здесь механизм ограничения состоит в том, что

обязанность государственных (муниципальных) органов в обычных условиях

обеспечивать осуществление прав и свобод при чрезвычайных ситуациях

«трансформируется» в их право прекратить начавшуюся по волеизъявлению

граждан реализацию путем установления запретов, отказа создавать условия

для нее.

Во-вторых, права и свободы, реализуемые гражданами собственными

действиями: свобода научного, технического и художественного творчества,

свобода слова, печати, собраний, право на объединение в общественные

организации, право на личную неприкосновенность и т.д. Чрезвычайное

законодательство предоставляет государственным органам полномочия прямого

вмешательства в начавшийся процесс их осуществления либо непосредственно

предстоящий: установить общий запрет на совершение активных действий, а

если право осуществляется вопреки запрету, то вмешаться в процесс

реализации и прекратить его.

В условиях чрезвычайного положения аппарат управления вводит на

осуществляемые права административно-правовые ограничения, например, особый

режим въезда и выезда граждан, временное изъятие у граждан огнестрельного и

холодного оружия.

В условиях чрезвычайного положения увеличивается интенсивность

административно-правового регулирования. Это выражается в следующих

юридических признаках.

1. Охват административно-правовым регулированием более широкого круга

общественных отношений. При экстремальной ситуации возникает необходимость

в регламентации тех общественных отношений, которые уже были урегулированы,

однако в результате социального взрыва перестали поддаваться нормативно-

организационному воздействию. Несмотря на то, что большинство этих

отношений существует не в сфере государственного управления, их правовое

регулирование в чрезвычайных условиях осуществляется в форме

административно-правовых предписаний, в частности, запретов и ограничений.

Аппарату управления предоставляется право:

а) временно изымать у граждан, предприятий, учреждений, организаций

огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, звукоусиливающие технические

средства;

б) вносить изменения в планы работы предприятий и организаций,

устанавливать особый режим их работы и т.д.

2. Усиление мер административно-правовой ответственности.

Этот признак выражен в:

а) закреплении в законодательстве новых составов административных

проступков (например, нарушение комендантского часа, распространение

провокационных слухов);

б) увеличении штрафных санкций за отдельные виды правонарушений;

в) установлении особых административно-процессуальных правил.

В административной юрисдикции вводится новая фигура - комендант района

чрезвычайного положения. Чрезвычайный юрисдикционный режим устанавливает

специальную подведомственность. До трех суток сокращается процессуальный

срок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Основными задачами комендатуры, которая создается при введении на какой-

либо территории чрезвычайного положения, являются:

— обеспечение в зоне своего действия общественного порядка и

безопасности;

. защита прав и законных интересов граждан;

. борьба с преступностью и иными правонарушениями;

. изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, боевой

техники и иных предметов и веществ, исключенных из гражданского

оборота;

— доведение до сведения населения распоряжений временной администрации;

. организация контрольно-пропускного режима;

. осуществление проверок и досмотра граждан и транспортных средств;

— задержание нарушителей и лиц, подозреваемых в совершении

преступлений;

. пресечение проведения запрещенных массовых акций;

. планирование и проведение специальных операций;

. проведение профилактической и разъяснительной работы;

. отстранение от должности руководителей предприятий и организаций, а

также представителей исполнительной власти, отказывающихся выполнять

распоряжения временной администрации или нарушающих режим

чрезвычайного положения;

. поддержание режима установленного комендантского часа;

. оказание помощи населению.

Практика показывает, что, как правило, комендатуры в условиях

чрезвычайного положения создаются на базе действующих органов внутренних

дел, поэтому назначение коменданта, а также замещение соответствующих

должностей в комендатурах часто производится из числа сотрудников этих

органов и приданных сил.[5]

Важная роль по предотвращению, пресечению и ликвидации негативных

последствий при возникновении чрезвычайных ситуаций, приводящих к резкой

дестабилизации общественного порядка и безопасности в том или ином регионе

страны, принадлежит силовым структурам и иным государственным и

общественным организациям. Конкретные задачи, функции и полномочия по

объему и характеру этих субъектов зависят от специфики и направленности их

деятельности. Одни осуществляют аварийно-восстановительные и спасательные

работы, другие связаны с организацией жизнеобеспечения, третьи обеспечивают

охрану общественного порядка и безопасности в зоне чрезвычайного положения.

2.2.Организация управления в условиях чрезвычайного положения на

примере Чеченской республике.

Внутренний вооруженный конфликт в Чеченской республике не только

затронул фундаментальные национальные ценности, но и заставил на практике

проверить соотношение целей и средств обеспечения внутренней безопасности

по объему и пределам применения силовых методов.

События, происходящие в этом субъекте и сегодня, несмотря на

применяемые федеральным центром насильственные и ненасильственные методы

обеспечения безопасности, представляют серьезную реальную угрозу

национальным интересам - территориальной целостности, суверенитету,

политической стабильности, что порождает необходимость создания особой

системы организации управления на территории данного региона, с целью

скорейшего урегулирования сложившейся там обстановки.

До недавнего времени, всю структуру системы органов исполнительной

власти Чечни определял напрямую своим указом Президент, но после принятия

Конституции Чеченской республике, что стало возможным после относительной

стабилизации и упорядочивания сложившейся там обстановки, она избирается в

установленном законодательством РФ порядке.

В связи с недостатками конституционно-правового регулирования механизма

чрезвычайного положения, складывающейся до принятия ФКЗ «О чрезвычайном

положении» 2001г. режим чрезвычайного положения на территории Чеченской

республике в полном объеме реализован не был. На практике это привело к

тому, что силовые структуры России при применении временных мер и

ограничений, в целях выполнения возложенных на них задач, были вынуждены

действовать в этом регионе в режиме особых условиях проведения

контртеррористических операций.

Государственную власть в Чеченской Республике в настоящее время

осуществляют Президент Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики

(Совет Республики, Народное Собрание), Правительство Чеченской Республики,

а также иные органы государственной власти Чеченской Республики, образуемые

в соответствии с Конституцией Чеченской республике.

На период до принятия законов о местном самоуправлении в Чеченской

Республике и образования на их основе органов местного самоуправления

полномочия указанных органов осуществляют администрации районов и

населенных пунктов Чеченской Республики, формируемые Президентом Чеченской

Республики.

Администрации районов и населенных пунктов, органы исполнительной власти

Чеченской Республики, в настоящее время, входят в состав Администрации

Чечни.[6]

Президент Чеченской Республики является высшим должностным лицом

Чеченской Республики и возглавляет исполнительную власть Чеченской

Республики.

Правительство Чеченской Республики является постоянно действующим

органом исполнительной власти Чеченской Республики.

Правительство Чеченской Республики осуществляет в пределах своих

полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека

и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с

преступностью в Чеченской Республике и иные полномочия.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих

полномочий создают на территории Чеченской Республики свои территориальные

органы и назначают в установленном порядке соответствующих должностных лиц.

Для непосредственного руководства специальными силами и средствами по

обнаружению и пресечению деятельности террористических организаций и групп,

их лидеров и лиц, участвующих в организации и осуществлении

террористических акций на территории Северо-Кавказского региона РФ, был

создан и ныне действует Региональный оперативный штаб, который подчиняется

Оперативному штабу.

Руководителем Оперативного штаба является Министр внутренних дел РФ.

Членами Оперативного штаба по должности являются:

полномочный представитель Президента РФ в Южном федеральном округе;

заместитель Секретаря Совета Безопасности РФ;

директор Федеральной службы безопасности РФ;

Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и

ликвидации последствий стихийных бедствий; Министр юстиции РФ; Министр РФ,

председатель Правительственной комиссии по вопросам восстановления

социальной сферы и экономики Чеченской Республики;

начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ - первый заместитель

Министра обороны РФ;

директор Службы внешней разведки РФ; первый заместитель директора

Федеральной службы безопасности РФ- руководитель Пограничной службы;

заместитель директора Федеральной службы безопасности РФ;

директор Федеральной службы железнодорожных войск РФ - командующий

Железнодорожными войсками РФ; начальник Главного разведывательного

управления Генерального штаба Вооруженных Сил РФ - заместитель начальника

Генерального штаба Вооруженных Сил РФ;

руководитель Службы специальной связи и информации при Федеральной

службе охраны Российской Федерации; заместитель Министра внутренних дел

Российской Федерации - главнокомандующий внутренними войсками Министерства

внутренних дел Российской Федерации; заместитель Министра внутренних дел

Российской Федерации.

Оперативный штаб осуществляет руководство Объединенной группировкой

войск по проведению контртеррористических операций на территории Северо-

Кавказского региона Российской Федерации.

Региональный оперативный штаб осуществляет руководство и управление

специальными силами и средствами.

Членами Регионального оперативного штаба являются:

командующий войсками Северо-Кавказского военного округа;

командующий войсками Северо-Кавказского округа внутренних войск

Министерства внутренних дел РФ

заместитель руководителя Департамента по защите конституционного строя и

борьбе с терроризмом - начальник Оперативно-координационного управления по

Северному Кавказу Федеральной службы безопасности РФ;

начальник Южного регионального центра Министерства РФ по делам

гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий

стихийных бедствий;

начальник соответствующего подразделения Пограничной службы в Северо-

Кавказском регионе;

начальник Федерального управления Министерства юстиции Российской

Федерации по Южному федеральному округу;

высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов

государственной власти) субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ.

Все военнослужащие, сотрудники и специалисты, входящие в состав

специальных сил, подчиняются руководителю Регионального оперативного штаба,

который принимает решения об использовании специальных сил и средств.[7]

На командующего Объединенной группировкой возложено выполнять указания

Регионального оперативного штаба при решении возложенных на штаб задач и по

его заявке выделять все необходимые силы и средства, в том числе средства

материально-технического обеспечения.

Руководство Региональным оперативным штабом по управлению

контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона

Российской Федерации осуществляет заместитель Министра внутренних дел РФ.

3.Организация деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по

обеспечению режима чрезвычайного положения.

3.1.Правовая и организационная формы деятельности органов

внутренних дел в условиях чрезвычайного положения.

Органы внутренних дел и внутренние войска РФ являются одними из главных

субъектов обеспечения режима чрезвычайного положения. Административная

деятельность органов внутренних дел в рассматриваемых условиях условно

подразделяется на правовую и организационную формы — т.е. порождающую

юридические последствия во внешней деятельности рассматриваемого субъекта и

не влекущую таковых.

Деятельность в рамках первой формы является наиболее важной, так как

при этом устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы,

направленные на исполнение законов, осуществляется издание совместных с

другими государственными органами актов, а в случаях, когда органам

внутренних дел делегируются соответствующие полномочия, они выступают в

качестве первичного регулятора общественных отношений (например, издание

Правил дорожного движения, а также норм, обеспечивающих их соблюдение

участниками дорожного движения в условиях режима чрезвычайного положения).

Другая правовая форма деятельности органов внутренних дел связана с

правоприменением и характеризуется изданием индивидуальных актов

управления. Значительная их часть при чрезвычайных происшествиях связана с

обеспечением запретительных мер, направленных на поддержание установленного

правового режима, а также с привлечением к административной ответственности

за их нарушение.

Страницы: 1, 2, 3