Организационные основы муниципального управления

p> Во всех рассмотренных законах содержится норма, запрещающая выносить на местный референдум вопросы, относящиеся к компетенции органов государственной власти. В законах Амурской и Новосибирской областях,
Алтайского края о местных референдумах дополнительно закреплено, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

В них также закрепляется, что референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме, если за него в целом по территории проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Федеральное законодательство регулирует только один вид референдума - обязательный. Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, имеют обязательный характер для органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятии, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также граждан. Но ряд субъектов РФ посчитали необходимым предусмотреть и возможность проведения факультативного референдума. Например, в Алтайском крае, здесь также принят закон “О краевом народном опросе (плебисците)”.

Зарубежные государствоведы выделяют два вида референдума: обязательный и факультативный. Зарубежная практика предлагает еще одну форму непосредственной демократии - плебисцит. Плебисцит весьма близок к референдуму, но каждый из них имеет свои особенности:

1. Референдум отличается от плебисцита тем, что голосование происходит по требованию активной части населения, изложенной в петиции. Роль органов самоуправления заключается только в его организации. Плебисцит же назначается по инициативе органов самоуправления; народу отводится пассивная роль.

2. Особенностью референдума является предварительное обсуждение народными представителями выносимого на голосование вопроса либо тех или иных мер законодательного порядка, которое по их санкции идет на одобрение всего народа.

Юридическая энциклопедия[32] определяет плебисцит как опрос населения, проводимый как правило по проблемам судьбы соответствующей территории.
Далее отмечается, что с формально - юридической точки зрения процедура проведения плебисцита, независимо от того, какой именно вопрос решается таким образом, не отличается от процедуры референдума. Таким образом, плебисцит и референдум отличаются по правовым последствиям принимаемых решений. Решение, принятое на референдуме носит обязательный характер, решение, принятое на плебисците - рекомендательный.

Исходя из вышеизложенного на местном уровне целесообразно видимо использовать не только обязательный референдум, но и факультативный опрос, который является наиболее приближенным к населению. И он отвечает сути самоуправления, как самоорганизации жителей для самостоятельного решения местных вопросов.

2.3 Органы территориального общественного самоуправления населения

В соответствии с 3 статьей Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление осуществляется гражданами России путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, а также через выборные органы местного самоуправления. В статье 27 названного закона вводится понятие территориального общественного самоуправления как формы участия населения в местном самоуправлении.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном самоуправлении.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от мая 1995 года “Об общественных объединениях” введена организационно - правовая форма общественного объединения “ орган общественной самодеятельности”. В статье
12 указанного закона раскрывается понятие органа общественной самодеятельности как не имеющие членства общественное объединение, одной из целей которого может являться совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц.

Возникают вопросы: какова природа органов территориального общественного самоуправления, каким законодательством регулируются порядок создания и деятельности органов территориального общественного самоуправления - законодательством об общественных объединений, о некоммерческих организациях, о местном самоуправлении или и тем и другим?

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев[33] отмечают, что “ в отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими - то условиями (соблюдение устава, уплата членских взносов), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно - бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов”. Это определение наиболее отражает суть вопроса.

Система территориального общественного самоуправления (далее ТОС) включает в себя : общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы ТОС ( советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.) Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органам местного самоуправления.

Органы ТОС создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления.

В статье 27 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закреплено, что в соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления их определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления могут передавать органам ТОС отдельные полномочия по решению вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов
ТОС. Таким образом органы ТОС следует рассматривать, являющихся одной из форм участия населения в местном самоуправлении, неотъемлемым элементом системы местного самоуправления.

2.4 Собрания, сходы - формы участия населения в местном самоуправлении

Изучая внешние проявления реализации населением права на местное самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном самоуправлении: [34] направление обращений граждан в органы местного самоуправления; реализация нормотворческой инициативы; участие в местных выборах ( речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права); участие в местном референдуме, опросе, плебисците; деятельность в представительных органах местного самоуправления; участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного органа местного самоуправления; осуществление муниципальной службы; организация или участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетирование; участие в органах территориального общественного самоуправления; участие в собраниях, сходах, граждан.

Собрания (сходы) граждан являются одной из форм непосредственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образований или на части территории муниципальных образований. В последнем случае являются частью системы территориального общественного самоуправления. Право граждан участвовать в местном самоуправлении путем проведения собраний (сходов) закреплено в статье 34
Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний
(сходов) граждан должны уставы муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ.

Собрания (сходы) созываются представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. В их компетенции относятся : избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений ( уставов) о них. Утверждение программ деятельности органов ТОС по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении, решения других вопросов, относящихся к компетенции органов ТОС, затрагивающих интересы населения.

Общие собрания (сходы) граждан по выборам органов ТОС правомочны, если в них принимает не менее половины жителей соответствующей территории, а конференции граждан - при участии не менее двух третей представителей жителей соответствующей территории. В общем собрании (сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона
“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно выделить несколько разновидностей собраний ( сходов) граждан: собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления; собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;

Собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы
ТОС.

По сути эти нормы восприняты почти без изменений законами субъектов РФ о местном самоуправлении.[35]

Важной формой участия населения в местном самоуправлении является право на обращение и право на нормотворческую инициативу.

Право на нормотворческую инициативу населения надо понимать как право определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования.

По Закону члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них правом, только если оно закреплено в уставе муниципального образования.
Такой подход регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к предъявлению правотворческой инициативы и т.д. Законы о местном самоуправлении большинства субъектов России[36] тоже воспроизводят именно эту форму наделения членов местных сообществ правом нормотворческой инициативы. Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации пошли иным путем.
Например, в Законе Ярославской области безоговорочно устанавливается право жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу. В то же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое - либо упоминание о ней ( Московская, Белгородская, Вологодская, Саратовская области и др.).

В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов субъектов Федерации Федеральному Закону: он действует непосредственно, и поскольку в нем предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу на уровне субъектов Федерации. муниципальные образования полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, решения. Однако предпочтительнее все же участие в правовой регламентации нового института прямого волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. И как считают государствоведы. это является существенной помощью органам местного самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих уставах.

3. Органы местного самоуправления и их акты

После принятия Конституции России 1993 года впервые на конституционном уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции
РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции России, ни в Федеральном законе
“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.

Наоборот, в соответствии с 12 статьей Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе. В части
2 статьи 14 указанного закона закрепляется обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускается возможность наделения выборного органа исполнительно - распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи
16 Федерального закона предусматривается возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означает возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно - распорядительных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного закона структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Далее, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. При этом надо учитывать, что разделение властей не означает, что между ними создаются непроницаемые перегородки: власти взаимо проникают и взаимо дополняют друг друга.

“Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством”.[37]

Система органов местного самоуправления включает в себя следующие элементы: главу муниципального образования, представительный и исполнительный органы местного самоуправления.

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Однако в соответствии с федеральным Законом “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” вовсе не обязательно наличие всех вышеназванных органов местного самоуправления. В соответствии со статьями 1, 14 названного закона является наличие выборного органа местного самоуправления. А какими функциями будет этот орган - население определяет самостоятельно.

Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным основаниям:

По способу образования органов:

Глава избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов; назначается представительным органом по результатам конкурса.

Представительный орган местного самоуправления: избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многомандатному округу; избирается на основе смешанной системы.

Избирательный орган формируется главой местного самоуправления самостоятельно; формируется главой с согласия представительного органа; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой местного самоуправления самостоятельно.

По месту главы в структуре органов местного самоуправления: глава возглавляет местную администрацию; глава возглавляет представительный орган местного самоуправления; глава возглавляет и представительный и исполнительный орган.

По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и представительным органом : участие главы местного самоуправления в работе представительного органа местного самоуправления: глава организует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего голоса; глава участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса ( возможно не по всему кругу вопросов, отнесенному к компетенции представительного органа). право отлагательного вето: глава имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления; глава не имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления.

По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и исполнительным органом: глава лично руководит деятельностью исполнительного органа; глава осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель
(управляющий) администрации; глава не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным
(нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.

В связи с фактическим ростом числа жителей поселений и невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями, возникла потребность в ведении представительства. Появилось понятие представительного органа. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный непосредственно населением и представляющий интересы населения соответствующей территории. В действующем законодательстве закрепляется два критерия представительного органа : избрание непосредственно населением на основании всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании; представление интересов жителей соответствующей территории.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Численность представительного органа зависит от размеров муниципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и составляет от 5 до 60 членов. Как правило, численность представительного органа колеблется в пределах 15 - 30 депутатов.

Наименования представительного органа местного самоуправления также различные. Встречаются думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания представителей, представительные органы, земские собрания и др.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся (ст. 15 Федерального закона): принятие общеобязательных правил по предметам ведение муниципального образования, предусмотренных уставом; утверждение местного бюджета и отчета и его исполнения; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Как я отмечал, полномочия представительных органов определяется уставами муниципальных образований. И в них дополнительно закрепляются следующие полномочия представительного органа: назначение даты выборов главы муниципального образования; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти и территориального общественного самоуправления; утверждение структуры местной администрации;
Выражение недоверия главе; досрочное прекращение полномочий депутатов; назначение местного референдума; учреждение средств массовой информации; учреждение почетных званий, наград; принятие решений о наименовании и переименование площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на территории муниципального образования; другие полномочия.

Способы формирования представительных органов местного самоуправления, их связь с населением может быть различная. Политологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избирателями:[38]

Депутат представляет в представительном органе свою партию; он защищает ее политическую программу, на основе которой был избран и разъясняет ее.

Депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей; он представляет прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и его программу, сформулированные ими наказы.

Депутат представляет в представительном органе и тех избирателей своего округа, которые голосовали против него или воздержались; он защищает общие экономические, социальные, политические интересы округа.

Депутат в своей деятельности руководствуется только Законами и
Совестью; после избрания связь с избирателями отсутствует

Поэтому, характеризуя выборный орган местного самоуправления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, получаемого депутатом, т.к. роль и место депутат зависит от того, какой мандат он получит - свободный или императивный.[39] Сущность императивного заключается в том, что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандат представляет возможность депутату действовать по своему усмотрению.

Страницы: 1, 2, 3