Организационные основы муниципального управления

p> В настоящее время на федеральном уровне депутаты получают свободный мандат. На наш взгляд на местном уровне целесообразно введение некоторых элементов императивного мандата, например, института отзыва. В целом вводить императивный мандат представляется нецелесообразным, так как:

1. Императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат.

2. Выражая свою волю, давая назад, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения ( например, о наличии денежных или материальных ресурсов), следовательно, их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению.

3. Такой мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлагательства.

4. Воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей: в таком случае чьи интересы депутат должен представлять?

Согласно статье 18 Федерального закона сроки полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица не могут быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течении текущего срока полномочий. В уставах муниципальных образований срок полномочий представительного органа закрепляется, как правило 4 года.

Глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседании представительного органа местного самоуправления.(ст. 16 Федерального закона).

По результатам опроса, проводимого Советом по местному само управлению в РФ, в Кемеровской, Новосибирской, Томской областях, Краснярском крае,
Республиках Бурятии и Тыва в 32 проц. небольших ( преимущественно сельских) муниципальных образований и более чем в 50 проц. крупных муниципальных образований главы местного самоуправления совмещают функции председателя представительного органа и главы местной администрации.

Необходимо отметить следующее: при принятии Устава муниципального образования население непосредственно или представительный орган местного самоуправления определяет формы ответственности выборных лиц и в том числе возможность и необходимость введения института отзыва депутата. На уровне уставов муниципальных образований процедура отзыва как правило отсутствует; этот вопрос должен регулироваться законом субъекта России. Следовательно в уставах муниципальных образований содержится бланкетная норма, отсылающая к закону субъекта РФ.

Таким образом, подводя итог, нужно указать, что введение института отзыва направлено на усиление связи выборного лица с населением. За небольшое время избирательной комиссии не всегда бывает просто оценить деловые качества депутата. Кроме того, качества необходимые для избрания и качества, необходимые для принятия управленческого решения- разные. Отзыв позволяет вносить достаточно оперативно коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нужен, по своей природе является достаточно демократичным.

Отзыв выборных лиц является одним из видов юридической ответственности
( конституционно - правовой или муниципально - правовой), которая наступает перед населением. Основанием является утрата доверия.

Конкретные организационно - правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в уставе муниципального образования. В данном параграфе не представляется возможным полностью охарактеризовать нормативные акты местного самоуправления, поэтому мы конкретно остановимся лишь на основном уставе муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления может быть реализован следующим образом:

1. Разрабатывается проект устава, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления и выносится на утверждение местным референдумом.

2. Устав принимается существующим представительным органом местного самоуправления.

3. На местный референдум выносится ряд вопросов, в совокупности определяющих крупными блоками структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними; но результатом местного референдума существующим представительным органом местного самоуправления принимается устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, механизмов их взаимодействия.

Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования и он основной нормативно-правовой акт.
Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 8 федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “.

Устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. Устав принимается в соответствии статьи 8 Федерального закона непосредственно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

2. Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношением по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

3. Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования.
Устав регулирует отношение, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения.
Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

4. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам.
Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми структурами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

5. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей.
Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

6. Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений.
Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно- правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.

Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное население фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающего осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Важной особенностью Устава является его самодостаточность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в Уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к самоуправлению, а при необходимости- цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту Устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того Устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т. е. не меняться в течении сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности взаимодействий на территории. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте Устава.

Важнейшим требованием к Уставу является наличие в нем механизмов реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в Федеральном законодательстве и законах субъекта Федерации. В Уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия.

В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Устав - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования.

4. Реорганизация местного самоуправления

6 октября 2003 г. Президентом РФ был подписан новый Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Принятие этого Закона должно способствовать успешному социально- экономическому развитию, муниципальных образований, а также переориентации местных властей на решение насущных проблем населения.

Предыдущий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-Ф3, который пока продолжает действовать в части:, не противоречащей положениям гл. 12 нового Закона, вступил в силу 1 сентября 1995 г. За прошедшие с того времени 7 с лишним лет практика применения указанного закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. К их числу следует отнести нечеткость в определении компетенции муниципальных образовании, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов их взаимодействия с органами государственной власти. В связи с этим и был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации;- от 6 октября 2003 г. № 13l-ФЗ.

Ключевые положения Закона направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Так, Законом устанавливается обязательное для всех субъектов РФ формирование муниципальных образовании на двух территориальных уровнях: первый уровень - городские и сельские поселения, второй — муниципальные районы и городские округа. Термин «городской округ» является новым, в соответствии с Законом городским округом является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и по статусу приравнивается к муниципальному району.

Закон разграничивает и закрепляет за каждым из уровней муниципальных образований присущие ему специфические полномочия по решению вопросов местного значения. Эти меры призваны создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах РФ, которая будет в полной мере соответствовать Конституции РФ. Предполагается, что они позволят, с одной стороны, реально приблизить местную власть к населению и обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению муниципальных услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов.[40]

Однако не все так просто. Если детально рассмотреть новый закон, то получается, что он не только не улучшает организацию местного самоуправления, но и противоречит Конституции. В частности, Ч. 1 ст. 131
Конституции России устанавливает, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

В п.п. 1 и 2 ст. 34 нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» предлагается:

«Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация

(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы

местного самоуправления...»

«Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является

обязательным...».[41]

Таким образом, предлагается лишить население муниципального образования конституционного права определять самостоятельно структуру органов местного самоуправления.

С целью придания «законности» распоряжаться муниципальной собственностью органам местной власти Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает нового собственника муниципального имущества вместо населения: «Органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальным имуществом...» (ст. 51.1 закона). Но согласно Конституции РФ не чиновники, не органы местной власти являются собственниками муниципального имущества, а население. Закон в нарушение Конституции РФ объявляет экспроприацию (изъятие) муниципальной собственности у населения и передачу ее другому собственнику - органам местной власти. Тем самым население утрачивает все права на какое-либо участие в решении вопросов использования жилья, больниц, школ, транспорта и т.п.[42]

Что получит население в результате перевода участков земли под домами или самих жилых домов в частную собственность отдельных лиц? Как собственник участка земли под домом, так и частный владелец дома имеет право по законам частной собственности назначить жителям любую оплату за то, что они используют под домом его землю пли живут в его доме. Покупка жилого, особенно многоквартирного, дома или участка земли под ним может иметь для покупателя только одну цель — получение как можно большего дохода за счет жителей дома, т.е. за счет увеличения стоимости коммунальных услуг и т.п. Непомерное увеличение цены коммунальных услуг может преследовать и другие цели: выселение жителей за неуплату и сдача освободившихся квартир за более высокую плату приезжим, торговцам, переоборудование под офисы, а также снос домов под элитную застройку и т.п. Данный процесс освобождает органы власти от строительства социального жилья. Перспектива у населения одна - массовая бездомность. Законы о насильственном выселении неплательщиков уже приняты во многих регионах России.

Приватизация медицинских учреждений как составной части муниципальной собственности также направлена на рост доходов их владельцев за счет населения. Это неизбежно приведет к тому, что для абсолютного большинства населения медицинская помощь станет недоступной

Никакими интересами России невозможно объяснить норму ст. 3.1 закона и ст. 10.4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года, по которым иностранные граждане «имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации». В цитируемой статье говорится «на тех же условиях». Это большое лукавство. На самом деле финансовые возможности иностранных граждан и государств, блестящее владение научно разработанными технологиями управления общественным мнением различных социальных слоев, продажность местных чиновников, умение использовать противоречия и бесконтрольность проводимых реформ несомненно обеспечат иностранцам доступ к руководящей роли в органах местной власти, в проведении приватизации муниципальной собственности и российских территорий. Данный процесс означает утрату целостности и неприкосновенности территории России, гарантированных Конституцией РФ (ст. 4.3), утрату государственной целостности, единства системы государственной власти, гарантированных ст. 5.3 Конституции РФ. И это только малая часть из списка фактов, свидетельствующих, что принятый закон не отвечает интересам
Российского государства и общества.

Заключение

В данной работе сделана попытка исследовать организационные основы местного самоуправления с учетом специфики становления местного самоуправления. Сегодня законодательная база самоуправления еще не завершена. Основной закон о местном самоуправлении должен сопровождаться шестнадцатью законами. А этих законов нет, за исключением закона о финансовых основах местного самоуправления.

Говорить о реальном местном самоуправлении в России, на мой взгляд, пока еще рано: слишком низка активность населения и частного капитала в решении местных вопросов, не проработаны современные технологии муниципального управления и, наконец, не определена мера ответственности муниципальных органов власти, их компетенция и механизмы воздействия на развитие экономики, финансовый потенциал каждого региона как факторы роста благосостояния людей.

И новый Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” не решает целого ряда проблем. Единообразная модель местного самоуправления, отделенного от государственной власти и заменяющего ее, не получает развития в целом по России и, в частности, в нашей Рязанской области. И попытки единообразного понимания и реализации конституционной модели местного самоуправления, которые предпринимаются из центра, вызывают в обществе сомнения. Так как местное самоуправление, например, на Дальнем Востоке, и местное самоуправление в Москве или центральных регионах России, не может не различаться в силу особенностей этих территорий, экономического потенциала, масштабов регионов, ментальности населения. Ведь для России это совершенно новое дело, где всегда и во всем была главенствующая роль государства. Поэтому внедрение самоуправления в той мере, в какой оно должно соответствовать этому понятию по - настоящему, - процесс долгий и сложный.

Литература

1. Авакьян С. А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996, № 2.

2. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года “О местном самоуправлении в РСФСР”

// Ведомости Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР.

1991. № 29. Ст. 1010.

3. Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниципальное право: Учебник. – М.:

Новый Юрист, 1998.

4. Кисленко А. А. Закон, противоречащий Конституции. // Проблемы местного самоуправления № 4, 2003.

5. Козлова Е. И,. Конституционное право России: Учебник / Е. И.

Козлова, О. Е. Кутафин; Моск. гос. юрид. акад. – М.: Юристъ, 2003.

6. Комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. – М.: Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА, 1997.

7. Конституция РФ. – М.: Проспект, 2000.

8. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской

Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1997.

9. Никитчук И. И. Как же будет местное самоуправление – по Конституции или по новому закону? // Проблемы местного самоуправления № 4, 2003.

10. Писарев А. Н. Муниципальное право РФ: Учеб. пособие. – М.: Ин-т международного права и экономики. Изд-во «Триада, Лтд», 1997.

11. Политология. Энциклопедический словарь. / Общ. ред. и сост. Ю. И.

Аверьянов. – М.: Изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993.

12. Реорганизация местного самоуправления. // Домашний адвокат № 1,

2004.

13. Тихомиров Л. В. Юридическая энциклопедия.

14. Устав (Основной Закон) Алтайского края от 26 мая 1995 г. http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html

15. Устав Амурской области от 17 января 1997 г. http://legislature.ru/ ruconst/ amursk.html

16. Устав Иркутской области от 19 января 1995 г. http://legislature.ru/ ruconst/ irkutsk.html

17. Устав Красноярского края. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/

Krasnoy/Krasnoy.

18. Устав Новосибирской области. http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/

Novosib/Novosib.htm

19. Устав Нижегородской области от 18 апреля 1995 г. http://legislature.ru.

20. Устав Ростовской области. http://www.zsro.ru. Официальный сайт

Законодательного Собрания Ростовской области.

21. Устав Новосибирской области. http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Novosib/Novosib.htm

22. Устав Омской области. http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/

Omsk/Omsk.htm

23. Устав (Основной Закон) Рязанской области от 19 октября 1998 г. http://legislature.ru.

24. Устав Томской области. http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/

Tomsk/Tomsk.htm

25. Устав Тюменской области от 15 июня 1995 г. http://legislature.ru/ ruconst/ tyumenskaya.html

26. Устав Сахалинской области от 28 июня 2001 г. http://www.duma.sakhalin.ru.

27. Устав Читинской области от 1 июня 1995 г. http://legislature.ru.

28. Фадеев В. И. Муниципальное право России. – М.: Юристъ, 1994.

29. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // Собрание законодательства

Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

30. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года № 56 - ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав граждан” // Собрание законодательства

Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406.

31. Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138 - Ф3 “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

-----------------------
[1] Писарев А.Н. Муниципальное право РФ. М., 1997. С. 44.
[2] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.,
1997. С. 125.
[3] Писарев А.Н. Муниципальное право РФ. М., 1997. С. 15.
[4] Там же. С. 15 - 16.
[5] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 1997. С. 197.
[6] Там же.
[7] Там же.
[8] Устав Амурской области. Ст. 121. http://legislature.ru/ ruconst/ amursk.html
[9] Устав Иркутской области. Ст. 46. http://legislature.ru/ ruconst/ irkutsk.html
[10] Устав Омской области. Ст. 74. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/
Tomsk.html
[11] Устав (Основной закон) Рязанской области. Ст. 88. http://legislature.ru/ ruconst/ amursk.html
[12] Устав Томской области. Ст. 57. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/
Tomsk.html
[13] Устав Красноярского края. Ст. 62. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Krasnoy/Krasnoy
[14] Устав (Основной закон) Алтайского края. Ст. 99.http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html
[15] Устав Омской области. Ст. 74. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/
Tomsk.html
[16] Устав Тюменской области. Ст. 52. http://legislature.ru/ ruconst/ tyumenskaya html
[17] Устав Читинской области. Ст. 113. http://legislature.ru
[18] Устав (Основной закон) Алтайского края. Ст. 99.http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html
[19] Устав Красноярского края. Ст. 62. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Krasnoy/Krasnoy
[20] Устав Томской области. Ст. 57. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/
Tomsk.html
[21] Устав Омской области. Ст. 74. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/
Tomsk.html
[22] Устав Томской области. Ст. 57. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/
Tomsk.html
[23] Устав Тюменской области. Ст. 52. http://legislature.ru/ ruconst/ tyumenskaya html
[24] Устав Читинской области. Ст. 113. http://legislature.ru
[25] Устав (Основной закон) Алтайского края. Ст. 99. http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html
[26] Устав Красноярского края. Ст. 62. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/ Krasnoy/Krasnoy
[27] Устав Омской области. Ст. 74. http:/socarchive.narod.ru/bibl/polros/
Tomsk.html
[28] Там же.
[29] Козлова Е.И. Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С.
457.
[30] Устав (Основной закон) Алтайского края. Ст. 99. http://legislature.ru/ ruconst/ altaykra.html
[31] Устав Амурской области. Ст. 121. http://legislature.ru/ ruconst/ amursk.html
[32] Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юрид. энциклопедия. М., 1997. С. 322.
[33] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.
М., 1997. С. 155.
[34] Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации : концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996. № 2. С. 3 -
33. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996. С. 70
- 81.
[35] Комментарий к Федеральному закону “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. М., 1997. С. 157 - 158.
[36] Там же. С. 158 - 160.
[37] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 1997. С. 158.
[38] Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 118.
[39] Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996. № 2. С. 16.
[40] Реорганизация местного самоуправления. // Домашний адвокат № 1, 2004.

[41] Никитчук И. И. Как же будет местное самоуправление – по Конституции или по новому закону? // Проблемы местного самоуправления № 4, 2003.
[42] Кисленко А. А. Закон, противоречащий Конституции. // Проблемы местного самоуправления № 4, 2003.

Страницы: 1, 2, 3