Право граждан на свободу собраний и ассоциаций: российское законодательство и евростандарты

демократическими правовыми государствами.

Нормы и принципы, содержащиеся в Конвенции, существенно ограничивают

сферу правовой компетенции государства. Благодаря созданной в Конвенции

системе контрольных механизмов, Конвенция является действенным гарантом

защиты Прав Человека и Основных свобод.

Европейская Конвенция закрепляет Права и Свободы граждан, которые имеют

принципиальное значение и для граждан России. Для обеспечения каждому

человеку свободы и личных прав Конвенция предусматривает систему правовых

гарантий, с помощью которых, каждый гражданин может действенно и эффективно

пользоваться своими правами и свободами или восстанавливать их, в случае их

нарушения.

Европейская конвенция по правам человека и основным свободам

предоставляет каждому гражданину Российской Федерации и иностранцам,

проживающим на территории России Правовые гарантии.

Конвенция защищает, среди прочих прав и свобод, свободу собраний и

ассоциаций.

Одной из особенностей Европейской Конвенции о защите прав человека и

основных свобод является то, что ее действие сосредоточено в основном на

личности и на защите ее основных прав. Тем самым Конвенция закрепила

юридическую основу, способствующую признанию процессуальной

правосубъектности личности в международных отношениях. Конвенция прямо

признает за всеми гражданами европейских государств, подписавших ее,

закрепленные в ней основные права и свободы. Это говорит о том, что

Конвенция имеет статус действующего права и обязательной для государства-

участника после того, как оно ее подпишет и ратифицирует[24].

Конвенция предусматривает процедуру реализации права на индивидуальное

обращение граждан из стран-участниц с жалобами в контрольные органы

Конвенции, если их права не защищаются на национальном уровне. В

соответствии с внесенными изменениями Протоколом № 11 в Конвенцию

Европейский Суд по правам человека "может получить жалобы от любого

физического лица, неправительственной организации или любой группы частных

лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения одной из

Высоких Договаривающихся Сторон прав, предусмотренных положениями Конвенции

и Протоколов к ней. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются никоим

образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права[25]".

Применения положений Конвенции от государств-участников могут требовать

как граждане, так и лица, не имеющие гражданства, независимо от их места

жительства. Действие Конвенции может распространяться также на компании и

другие не физические лица.

«Каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с

другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты

своих интересов. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям,

кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом

обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия,

в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и

нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не

препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав

лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного

управления» – Так говорит Конвенция о праве на свободу собраний и

ассоциаций.

Изложенное выше подтверждает, что Конвенция является самым сильным не

только европейским, но и вообще международным юридическим документом и

стандартом в области защиты прав человека в общем, и в области защиты прав

человека на свободу собраний и ассоциаций, в частности.

Решения Европейского Суда

(прецедентное право)

Идея использовать региональный международный суд для защиты прав

человека в Европе возникла уже в ходе дискуссий, предшествовавших

заключению Европейской конвенции о правах человека. 17 августа 1949 г.

Уинстон Черчилль, выступая в качестве представителя Соединенного

Королевства, заявил на первой сессии Консультативной Ассамблеи Совета

Европы:

«Как только будут согласованы основы прав человека — в духе решений,

принятых Организацией Объединенных Наций в Женеве, но, уверен, в гораздо

более краткой форме, — надеемся, удастся создать Европейский суд, в рамках

которого дела о нарушении этих прав в нашем сообществе из 12 стран можно

будет выносить на суд цивилизованного мира. Конечно, такой Суд не мог бы

применять санкций, и осуществление его решений зависело бы от

индивидуальных решений государств, объединившихся ныне в Совет Европы. Но

эти государства заранее согласились бы с такой процедурой, и я не

сомневаюсь в том, что общественное мнение этих стран, имеющее огромный вес,

добивалось бы действий в соответствии со свободно вынесенным решением»[26].

Как и любой другой официальный международный орган, Европейский суд по

правам человека был создан на основе международного соглашения,

определившего функции суда. В данном случае учредительным документом Суда

является Европейская конвенция о правах человека. Статья 19 предусматривает

учреждение Суда, равно как и Комиссии, для «обеспечения соблюдения

обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по

настоящей Конвенции.

Суд «состоит из такого числа судей, которое равно числу членов Совета

Европы» (по состоянию на апрель 2000 г. — 41); «среди судей не может быть

более одного гражданина одного и того же государства». Каждое государство —

член Совета Европы назначает трех кандидатов; Консультативная Ассамблея

Совета избирает одного из них на девятилетний срок; впоследствии судья

может быть переизбран. Судьи должны «обладать высокими моральными

качествами и либо удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении

на высокие судебные должности, либо быть юристами с признанным

авторитетом». Суд избирает своего Председателя и одного или двух

заместителей Председателя; судьи получают вознаграждение за каждый день

выполнения ими своих функций.

Согласно статье 46 Конвенции, «любая Высокая Договаривающаяся Сторона

может в любое время заявить, что она признает ipso facto и без специального

соглашения юрисдикцию Суда обязательной по всем вопросам, касающимся

толкования и применения настоящей Конвенции». Для создания Суда требовалась

ратификация этого положения восемью государствами, и в 1950 г. «многие

сомневались, что это когда-либо произойдет». Однако к 1958 г. восемь

государств признали юрисдикцию Суда, и с 3 сентября того же года он

официально приобрел полномочия рассматривать дела. По состоянию на 7

сентября 1994 г. все 30 государств — участников Конвенции признали

обязательную юрисдикцию Суда, предусмотренную статьей 46.

Европейский суд по правам человека стал эффективным юридическим

инструментом не сразу и не без труда. Европейская конвенция о правах

человека была подписана в 1950 г. и вступила в силу в 1953 г.; однако в

течение 20 лет Суд, по словам Йохена Фровайна, в свое время — заместителя

Председателя Комиссии, оставался «спящей красавицей, к которой часто

обращались, но без ощутимого результата». По-видимому, решающее значение

для оживления европейской системы права в области прав человека имел допуск

к Суду частных истцов. С 1953 по 1983 г. в Комиссию было подано лишь 18

петиций от государств, тогда как частных исков было 10709[27]. Из 100

решений. вынесенных Европейским судом по правам человека с 20 апреля 1959

г. — дня первого торжественного заседания — по 1985 г., 98 касались

петиций, первоначальными авторами которых были отдельные лица.

Если сравнить загрузку Европейского суда по правам человека и

Международного суда, то поражает, насколько разница в числе рассматриваемых

дел объясняется именно доступом частных истцов к европейской системе защиты

прав человека. В отличие от работы Международного суда, объем которой в

течении десятилетий остается примерно одинаковым, деятельность Европейского

суда по правам человека стремительно расширяется. В 60-х годах Европейский

суд вынес лишь 10 решений, в 70-х — 26, в 80-х — 169, а за первые четыре

года нынешнего десятилетия — уже 243; это примерно в 20 раз больше в

среднем за год чем Международный суд.

Если Суд установит, что национальное право того или иного государства

не соответствует Конвенции, международное право обязывает это государство

изменить свое право. Однако Суд не полномочен менять внутригосударственное

право и не может указывать государству, как ему следует его изменить. Как

постановил Суд по делу Marckx в 1979 г., «именно представляющее ответ

государство, и только оно, должно принять меры, которые сочтет уместными

для обеспечения, чтобы его внутригосударственное право было единым и

последовательным». Такая свобода действий создает основания для сомнений,

что меры представляющего ответ правительства обеспечили полное соблюдение

государством Конвенции и решения Суда.

Особенности толкования международных договоров о правах человека

Хотелось бы сразу оговориться: толкование договорных норм о правах

человека не обладает каким-то автономным или неизвестным общему

международному праву инструментарием; установление нормативного содержания

того или иного права индивида в целом не выходит за рамки статей 31—33

Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Вместе с тем

особая природа международных “правозащитных” договоров, которая признана

как в доктрине, так и в практике международного права, не может не

преломляться и через их толкование: в частности, она требует от

интерпретатора придания решающего значения их объекту и цели, с возможным

игнорированием при этом иных средств и приемов толкования. Иначе говоря,

специфическая природа указанных договоров “сообщает” процессу их толкования

целевую ориентацию; достижение именно эффективной защиты прав человека

становится главным мерилом для “взвешивания” наиболее адекватной реализации

государством этих прав.

Таким образом, в основе толкования международных соглашений в области

прав человека лежит принцип эффективности. Он наиболее широко применяется,

— впрочем, это не нуждается в объяснении, — в рамках Страсбургского

правозащитного механизма. Европейская комиссия по правам человека и

Европейский суд по правам человека неоднократно подчеркивали, что

толкование Европейской конвенции о правах человека должно базироваться на

общих международно-правовых принципах толкования, но с обязательным учетом

особой природы Европейской конвенции и соответствующих правил Совета

Европы. Примечательно в этой связи следующее высказывание Европейской

комиссии в Golder case: “На вопрос о применении... обычно используемых

принципов толкования... к Европейской конвенции о правах человека следует

ответить только после того, как принять во внимание специфическую природу

Конвенции” . Европейский суд выразил эту идею более отчетливо: “При

толковании Конвенции нужно принимать во внимание ее особый характер как

договора для коллективного обеспечения прав человека и основных свобод.

Так, объект и цель Конвенции как соглашения, направленного на защиту

человеческой личности, требует толкования и применения ее положений таким

образом, чтобы сделать предусмотренные в ней гарантии практическими и

эффективными. Помимо того, любое толкование гарантированных прав и свобод

должно быть совместимо с общим духом Конвенции — документа,

предназначенного для поддержания и поощрения идеалов и ценностей

демократического общества”[28].

Применение принципа эффективности становится особенно необходимым в тех

случаях, когда толкованию подлежат нормы об одном и том же праве человека,

содержащиеся в различных международных договорах. Нередко при этом объем

защищаемых прав частично не совпадает. Думается, в таких случаях содержание

шире сформулированного права человека можно конкретизировать и дополнить

“за счет” аналогичного положения из другого договора. Сказанное можно было

бы проиллюстрировать на двух интересных примерах из практики Комитета по

правам человека.

Практика европейских органов особенно богата примерами динамического

толкования. Необходимо вместе с тем иметь в виду, что при динамическом

толковании должна быть соблюдена грань между судебным толкованием и

судебным нормотворчеством. Международные правозащитные органы не могут

зайти слишком далеко, чтобы ввести новое право, которое государства вовсе

не намеревались включить в то или иное соглашение. Тот же Европейский суд,

как мы убедились выше, не раз выводил из содержания того или иного права

“новые” обязательства, которые вряд ли бы стали “продуктом” традиционно

применяемого толкования. Обратимся еще к одному интересному примеру. Он

связан с применением статьи 6 Европейской конвенции в судебной практике

Австрии . Эта статья, inter alia, предоставляет индивиду право на то, чтобы

его иск, касающийся “гражданско-правовых прав и обязанностей”, решался

независимым и беспристрастным судом. Австрийская правовая система, как и

большинства континентальных европейских стран, характеризуется

разграничением частного и публичного права. Это разграничение обусловливает

разделение между судебными и административными властями и разделение

полномочий между судами, с одной стороны, и административными органами, с

другой. Когда Австрия стала участницей Европейской конвенции, она толковала

указанное положение в соответствии с вышеизложенной правовой традицией, в

том плане, что это положение гарантирует решение судами всех вопросов

гражданского и уголовного права, тогда как сфера публичного

(административного) права остается незатронутой. Однако Европейский суд в

своей практике стал придерживаться иной трактовки. Так, согласно

прецедентному праву Суда, все правоприменительные правомочия

административных властей, например, в области административных взысканий

или дисциплинарного производства, должны быть переданы судам в смысле

статьи 6 Европейской конвенции.

§2. Механизм международного контроля

Право человека на защиту своих прав в Европейском Суде.

Как предусматривается ч. З ст. 46 Конституции РФ[29], «каждый вправе в

соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в

межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны

все имеющиеся средства правовой защиты»

С точки зрения реализации положений ч. З ст. 46 Конституции РФ,

представляет наибольший интерес, в связи с вступлением в Совет Европы,

анализ Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод человека[30],

где в первом разделе (ст. 2-13) содержатся права и свободы, подлежащие

международной защите, а среди прочих и свобода мирных собраний и

ассоциаций.

Перечень прав и свобод, закрепленных в Европейской Конвенции по защите

прав и свобод человека, расширен одиннадцатью протоколами.

Участие в Конвенции еще не означает участия во всех протоколах к ней

или одним из них. С другой стороны, присоединиться к протоколам может

только государство-участник Конвенции.

Процесс в Европейском Суде.

Механизм рассмотрения жалоб в соответствии с Европейской Конвенцией

постоянно совершенствуется и, в общем-то, неоднороден применительно к

различным государствам-участникам с учетом их присоединении к тем или иным

конвенционным процедурам. Следует заметить, что Протоколом №11 к Конвенции,

который был открыт для подписания 11 мая 1994 г., предусматривалось

создание единого постоянного Суда, призванного заменить существующий

контрольный механизм Конвенции.

Европейская конвенция о защите прав и свобод граждан предусматривает

два типа процедур контроля, за исполнением ее положений: рассмотрение

докладов и рассмотрение индивидуальных сообщений.

Рассмотрение индивидуальных сообщений проходит два основных этапа:

• определение приемлемости или неприемлемости жалобы, причем этот

вопрос может возникнуть на любой стадии изучения спора;

• решение вопроса по существу.

Основным контрольным органом, созданным Европейской конвенцией,

является Европейский Суд по правам человека.

Важно знать условия приемлемости рассмотрения индивидуальных жалоб в

Европейском Суде, так как при несоблюдении хотя бы одного из них жалобы не

подлежат рассмотрению и соответственно не подлежат международной защите.

Индивидуальное сообщение признается приемлемым* при соблюдении

следующих условий:

Государство, на которое подана жалоба, должно быть участником

Европейской Конвенции и соответствующих протоколов;

Любое дело принимается к рассмотрению только тогда, когда исчерпаны все

национальные средства и в течении шести месяцев после даты принятия

последнего решения на национальном уровне;

Не принимаются анонимные жалобы, (Совет Европы гарантирует

конфиденциальность рассмотрения жалобы) или жалобы, которые уже

рассматривались Судом либо Комиссией по правам человека и не содержат новых

обстоятельств дела;

Комиссия по правам человека не однократно подчеркивала, что ее

авторитет и эффективность может пострадать, если она будет тратить время на

«ничтожные» жалобы, отвлекающие ее от действительно серьезных дел.

«Что касается исчерпанности национальных средств защиты, то это

наиболее сложный вопрос толкования, когда решения принимаются с учетом

особенностей конкретной правовой системы. В литературе начинают

вырисовываться некоторые рекомендации в этой области применительно к

России. Полагаем, что со временем сформируется соответствующая практика

Европейского Суда с учетом российских особенностей судебной системы.

Поэтому сейчас важно отметить лишь принципиальные подходы к проблеме, а

именно:

Для России особенно важна практика Комиссии, когда признавалось, что

заявителю нет необходимости терять время в национальных судебных

инстанциях, когда есть разъяснения верховных судебных органов начисто

лишающих его шансы на выигрыш дела, или когда неблагоприятная для него

позиция судов заведомо известна, так как другие физические и юридические

лица, оказывавшиеся точно в таком же положении, неизменно получали отказ

(решение Комиссии от 4 марта 1980 г. относительно приемлемости петиции

№8387-78-РД, т.19 с. 233) или когда разбирательство дела затягивают сверх

всякой меры (решение Комиссии от 28 сентября 1976 г. относительно

приемлемости петиции№ 7161-75-РД, т. 7, с. 100 и другие). Таким образом,

обязанность обратиться в национальные органы по защите своих прав

отсутствует у лица в случае их нецелесообразности. Заявитель освобождается

от необходимости исчерпания всех национальных средств защиты, если не

предоставляется возможность установить лицо, непосредственно виновное в

нарушении прав человека или когда заявителю мешают обратиться в

компетентные органы (находится в психиатрической лечебнице и т.д.). Итак,

доступность средств национальной защиты является другим важным принципом

при определении исчерпанности средств защиты.

Обращение в компетентные судебные инстанции в порядке прокурорского

надзора и т.п. также не признаются доступными средствами национальной

защиты. Так, в решении относительно приемлемости петиции № 1159-61 Комиссия

отказалась учесть ходатайство заявителя перед генеральным прокурором

Австрии с просьбой в интересах правосудия передать проигранное им дело в

кассационный суд[31].

Лицо, получившее решение первой инстанции, которая, по его мнению,

нарушает право на свободу собраний и ассоциаций, содержащееся в Европейской

Конвенции, может направить петицию в Европейский Суд. Важно лишь при

рассмотрении дела в суде первой инстанции указать на право на свободу

собраний и ассоциаций, которые оно считает нарушенными в соответствии с

Конвенцией. Такая рекомендация обусловлена тем, что пока достаточно сложно

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6