Статус Президента РФ

если Президент не назначает выборы в указанный срок, они проводятся

Центризбиркомом в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в

котором истекают полномочия Государственной Думы. Положение Федерального

закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации" фиксирует не право, а обязанность Президента и

Центризбиркома по своевременному проведению выборов в Государственную Думу

(Ст.4).1

Если Президент не издаёт указа о назначении выборов за четыре месяца

до дня выборов, то такая обязанность ложится на Центризбирком.

Аналогичным образом решается вопрос о назначении выборов при роспуске

Государственной Думы в случаях, перечисленных в Ст.111 и 117 Конституции

Российской Федерации. Обратим внимание, что формулировка Ст.109 Конституции

также носит чётко выраженный императивны характер: «В случае роспуска

Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов

с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем

через четыре месяца с момента роспуска».

Обратим внимание, что ни Конституция, ни Федеральный закон не

предусматривают каких-либо исключительных (форс-мажорных) обстоятельств для

переноса срока выборов в Государственную Думу. По-видимому, такие случаи

могут быть, но определяться они должны только федеральным законом как

изъятие из общего правила.

Право Президента на роспуск Государственной Думы ограничено по

основаниям и по времени. Конституционные основания для роспуска

Государственной Думы связаны исключительно с последствиями недоверия

Правительству, а именно: трёхкратное отклонение Государственной Думой

кандидатур Председателя Правительства предложенных Президентом (Ст.111);

выражение Государственной Думой повторно в течение трёх месяцев недоверия

Правительству (Ст.117).

Опыт показал, что право Думы отказать в доверии правительству –

недостаточный и не всегда эффективный инструмент. Его применение связано с

риском досрочного роспуска нижней палаты, которую депутатский корпус

всячески старается избежать. Он не позволяет более гибкое, точечное

воздействие на кадровый состав правительства и деятельность отдельных

министров.1

Конституция (Ст.109, 111, 117) предусматривает также исчерпывающий

перечень ограничений во времени, когда роспуск Государственной Думы вообще

недопустим. Он сводится к следующему: Президент не в праве распустить

Государственную Думу в течение года после её избрания, если палата выразила

недоверие Правительству либо отказала ему в доверии (Ст.111).

Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею

обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Совета

Федерации.

Невозможен роспуск палаты в период действия на всей территории России

военного или чрезвычайного положения. Не может быть распущена

Государственная Дума в течение шести месяцев до окончания срока полномочий

Президента, а также при временном исполнении обязанностей Президента

Председателем Правительства (Ст.92 Конституции Российской Федерации).

Перечень оснований роспуска Государственной Думы исчерпывающим образом

зафиксирован в Конституции и поэтому не может быть дополнен каким-либо иным

правовым актом, в том числе федеральным законом или указом Президента. В

системе сдержек и противовесов властей такие ограничения направлены на то,

чтобы не допустить произвола Президента и исполнительной власти, чтобы

Президент не смог единолично, и, бесконтрольно, действовать, в, отсутствии,

законодательной власти, что гарантирует самих избирателей от бесконечных

перевыборных компаний.

О.О. Миронов в своей работе подмечает, что над Государственной Думой

не должен висеть дамоклов меч её досрочного роспуска. Саму эту процедуру

целесообразно усложнить. Может быть, ей следовало бы связать с новыми

выборами Президента. Если досрочно распускается Государственная Дума, то

Совет Федерации одновременно назначает новые президентские выборы.1

Дотошными журналистами произведён подсчёт, из которого явствует, что

по нынешней Конституции объём президентских полномочий в 4 раза превышает

парламентский и что у президента в 4 раза больше возможности распустить

парламент (Государственную Думу), что у парламента - отрешить президента

от должности. Общепризнанно, что у Государственной Думы отсутствует

контрольная функция. Она не обладает правом запроса к правительству или

отдельным министрам. Во множестве случаев законы подменяются президентскими

указами. Бюджетные права Думы тоже указаны. В Конституции не до конца

прояснен вопрос о положении Совета Федерации, который иные публицисты

поспешили окрестить словом «Сенат», а его членов «сенаторами», хотя

никакому закону эти обозначения не известны.2

Кроме этого в законодательной области Президент Российской Федерации

наделен правом законодательной инициативы, правом вносить предложения о

поправках, пересмотре положений Конституции, подписывать и обнародовать

законы, правом отлагательного «вето» в отношении федеральных законов.

Законопроекты вносятся в порядке законодательной инициативы только в

Государственную Думу Федерального Собрания. Это обусловлено тем, что,

разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия

законов к ведению нижней палаты – Государственной Думы, предоставив верхней

палате – Совету Федерации одобрить или нет принятый нижней палатой закон.

Из текста части второй статьи 104 следует, что законодательная

инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта; недостаточно

ограничиться лишь внесение предложения о необходимости издания закона.

Регламент Государственной Думы содержит ряд дополнительных правил внесения

законопроекта. Он должен сопровождаться развёрнутым обоснованием,

перечислением тех нормативных актов, которые в случае принятия закона

должны быть отменены, финансово-экономическим обоснование, если реализация

законопроекта требует затрат. Соблюдение этих и иных предусмотренных

Регламентом правил при внесении законопроекта проверяется Советом

Государственной Думы, который направляет затем законопроект в

соответствующий комитет. Право отзыва субъекта законодательной инициативы

внесенного им законопроекта Регламентом Государственной Думы не

урегулировано. Мировой парламентский опыт подсказывает два решения: отзыв

возможен до принятия законопроекта во втором чтении; отзыв возможен на

любой стадии, но при этом другой субъект, обладающий правом

законодательной инициативы, может взять законопроект «на себя», и

законодательный процесс продолжается.

Принятый парламентом закон доложен быть официально провозглашен и

опубликован в официальных источниках, после чего закон приобретает

обязательную силу. В случае одобрения Советом Федерации федерального

закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней

направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования.

Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона

необходим для того, чтобы глава государства имел возможность внимательно

ознакомиться с его содержанием и принять решение о подписании закона, либо

отклонении. После подписания Президентом закон должен быть обнародован.

Президенту Российской Федерации предоставлено право на возвращение

переданного ему на подпись закона для повторного рассмотрения

(отлагательное вето Президента) и процедура разрешения разногласий между

ними - российское новшество, применяется в США более 200 лет.

Отклоняя этот закон, Президент предлагает свою редакцию закона в

целом, либо его частей, или сообщает о нецелесообразности принятия данного

закона.

Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают первоочередной

порядок повторного рассмотрения законов, возвращённых Президентом,

обязательное выступление на заседании Государственной Думы представителя

Президента, заслушивание заключения соответствующего комитета или

официально созданной комиссии палаты. Государственная Дума по повторно

рассматриваемым законам утверждает одно решение: либо принимает закон в

редакции Президента (для этого требуется более половины голосов от общего

числа депутатов), либо повторно принимает закон в редакции ранее принятый

этой палатой, для чего ей необходимо, чтобы за закон проголосовало две

трети от общего числа депутатов.

Общепризнанно, что отлагательное вето – наиболее сильное средство

воздействия Президента на законодательную деятельность парламента. Мотивы

отклонения закона могут быть самые разные: от принципиального несогласия с

содержанием основных положений закона или его отдельных статей, разделов,

глав, до нарушения процедуры принятия законов, установленной Регламентом

палат Федерального Собрания. В принципе в общем, принимаемом законе можно

обнаружить юридические погрешности, неточности и другие изъяны, дающие

повод Президенту использовать процедуру повторного рассмотрения его в

парламенте. Проблема заключается в том, насколько серьёзны эти упущения для

содержания закона, для правильного толкования и применения его на практике.

Пока отсутствует правовая культура работы с документами, нет тщательной

правовой экспертизы законопроектов, такие издержки неизбежны. Применение

президентского вето Б. Ельцин обосновал, главным образом, узким юридическим

качеством многие принимаемых законов, противоречием Конституции,

Гражданскому кодексу, другим действующим федеральным законам, а также

отсутствием заключений Правительства по законопроектам, требующим

дополнительных ассигнований из федерального бюджета. «Всё это, - отмечает

Президент, - вынуждало меня применять президентское вето в качестве

инструмента юридического контроля». По этим основаниям Президентом было

возвращено свыше трети законов, принятых в 1995 году.

Парламентская процедура повторного рассмотрения законов

предусматривает возможность создания палатами согласительных комиссий,

которые после предварительных консультаций с представителями Президента и

Правительства вырабатывают, как правило, компромиссный проект, устраивающий

все заинтересованные стороны. В этом случае действует обычный порядок

рассмотрения закона, т.е. достаточно одобрить его простым, а не

квалифицированным большинством голосов.

Право президентского вето – оружие стратегическое, а не тактическое.

Как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит

всегда держать в боевой готовности. Гораздо эффективнее сама угроза

наложения вето, высказанная Президентом или по его поручению представителем

в Федеральном Собрании, к тому же подкреплённая конкретными аргументами по

поводу недостатков принимаемого закона. Частое применение Президентом

отлагательного вето на принятые законы озлобляет другую сторону, переводит

«стрелки часов» из плоскости сотрудничества в сферу контр решений, что

ничего полезного для законодательного процесса не принесёт.

Возникает вопрос, – имеет ли Президент право возвращать без

рассмотрения федеральные законы, направленные ему для подписания?

Действительно, наряду с предусмотренным Ст. 107 Конституции

Российской Федерации правом Президента Российской Федерации отклонять

принятые федеральные законы, Президент нередко возвращает принятые законы

без рассмотрения, мотивируя это тем, была нарушена конституционная

процедура принятия или одобрения закона, а, следовательно, такой закон не

может считаться принятым в соответствии с Конституцией Российской

Федерации.

Так абзац 6 п.4 и абзац 4 п.5 Постановления Конституционного Суда

Российской Федерации1 гласит, что Президент Российской Федерации в силу

возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению

согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной

власти (п.2 Ст.80 Конституции Российской Федерации) обязан принимать

необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в

том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания, предусмотренного

Конституцией Российской Федерации, срока направления принятия федерального

закона главе государства.

В то же время, в случае нарушения установленного Конституцией

Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти

нарушения ставят под сомнения результаты волеизъявления палат Федерального

Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в

силу ч.2 Ст.80 Конституции Российской Федерации вернуть его в

соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных

конституционных требований.

При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным

законом» в смысле ч.3 Ст.107 Конституции Российской Федерации, а его

возвращение в палаты Федерального Собрания отклонением в смысле ч.3 Ст.107

Конституции Российской Федерации, поскольку установленные требования

Конституции Российской Федерации к принятию федерального закона и

предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не

могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Что же касается «неконституционности» федеральных законов, то имеют

место случаи, когда депутаты предлагают придать тому или иному

законопроекту статус федерального конституционного закона и необходимо

своевременное вмешательство, чтобы не допустить подобной ошибки. Так,

например, депутатами Государственной Думы В.В. Жириновским, С.Н.

Абельцевым, В.А. Лисичкиным был внесен в Государственную Думу и принят к

рассмотрению (!) проект федерального конституционного закона «О социальном

и экономическом Совете Российской Федерации», упоминания о котором в

Конституции Российской Федерации нет.

Таким образом, право Президента возвращать без рассмотрения и

подписания принятые с нарушением конституционной процедуры законы вытекают

из смысла Конституции Российской Федерации, и подтверждает Постановлением

Конституционного Суда Российской Федерации.1

Однако, право «вето» Президент нередко использует применительно к

федеральным конституционным законам, что не предусмотрено Конституцией

Российской Федерации и мотивирует свои действия либо нарушением процедуры,

либо отклонением норм от Конституции Российской Федерации. Следовательно,

если Президент полагает, что в федеральном конституционном законе имеются

нормы, несоответствующие Конституции Российской Федерации, он обязан

подписать данный закон и обратиться в Конституционный Суд, оспаривая

неконституционность его отдельных положений. Но Конституционный Суд

расширил полномочия Президента, дав разъяснения относительно того, что он

имеет право издавать указы по вопросам компетенции самого парламента, если

на данный счёт отсутствует федеральный закон.1

Требования, обусловлено предъявляемые российским обществом к

результатам законодательной деятельности органов государственной власти,

должны находить адекватное отражение в уровне организации процесса и

профессионализма его участников.

В этой связи трудно не согласиться с оценками Президента Российской

Федерации, которые содержатся в его Послании Федеральному Собранию2:

Порядок в стране начнется только с наведения порядка в самом

государственном организме… О повышении качества законодательства,

необходимости соблюдения законотворческих приоритетов говорилось в каждом

послании Президент Федеральному Собранию. Но законотворческой деятельности

по-прежнему не хватает качества и темпа…Вывод ясен: необходимо, наконец,

навести порядок в законотворческой деятельности.3

Кроме этого, статья 90 Конституции Российской Федерации устанавливает

полномочия Президента на издание правовых актов. Президент Российской

Федерации издает указы и распоряжения. Анализ указов и распоряжений

Президента за последние три года показывает, что в форме указов оформляются

решения Президента по значительному большему кругу проблем политического и

общественного характера, исходя из их значимости. В форме распоряжений

Президента принимаются решения по оперативным организационным и кадровым

вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента.

Распоряжения в отличие от указов, не должны содержать предписаний носящих

нормативный характер.4

Принципиально важно отметить, что правовые акты Президента не подлежат

утверждению законодательными органами. Лишь указы Президента Российской

Федерации о введении военного положения и введении чрезвычайного положения

требуют утверждения Совета Федерации (Ст.102 Конституции Российской

Федерации).

Издаваемые Президентом указы и распоряжения не должны противоречить

Конституции Российской Федерации и Федеральным законам.

Заслуживает, однако, внимания тот факт, что в России был период, когда

Верховный Совет представлял Президенту Российской Федерации право издавать

указы, не соответствующие действующему законодательству. Данное право было

предоставлено Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1.11.91г.

«О правовом обеспечении экономической реформы».1 Согласно Постановлению

Президент наделялся правом приостанавливать законодательные акты СССР, а

также издавать указы, находящиеся в противоречии с действующим

законодательством, в целях оперативного урегулирования хода экономической

реформы. В последнем случае, проекты этих актов должны представляться в

Верховный Совет и если он их не отклонит, то указы вступают в силу.

Подобным способом Президент с 1991 г. по конец 1998г. пользовался

довольно часто. В качестве примеров можно назвать указы от 16 апреля 1993

года «Об усилении государственного контроля за использованием и охранной

земель при проведении земельной реформы», от 24 декабря 1993 года «О

приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие

с Конституцией Российской Федерации», которые вносили значительные

изменения в земельные отношения в стране.2

Акты Президента, носящие нормативно-правовой характер вступают в силу

на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их

официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок.

В соответствии со Ст.125 Конституции и Ст.3 Федерального

конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»

Конституционный Суд решает дела о соответствии Конституции лишь нормативных

актов Президента.

Также в Конституции Российской Федерации установлено, что Президент

обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в

стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства

(Ст.84 п. «е»). Эти послания не имеют силу закона, они носят характер

установочных документов.

По сложившейся практике и с учётом положений Ст.100 Конституции

заслушивание Посланий Президента – одно из немногих случаев, когда палаты

Федерального Собрания могут собраться совместно.1

Хотя Послания не являются нормативным решением, обязательным для

исполнения конституционно самостоятельными органами государственной власти,

они служат не только целям ориентации законодательной деятельности

парламента.

Несмотря на то, что Послания Президента адресуются Федеральному

Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на

федеральное Правительство. Такое положение обусловлено тем обстоятельством,

что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет

Президент (Ст.80), реализуются в основном через деятельность Правительства

и подведомственных ему органов управления.

Темпы и структуры ежегодных Посланий определяются Президентом исходя

из актуальности задач текущего периода, политической ситуации в государстве

и стратегического видения будущего. Вместе с тем некоторые исходные

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7