Способы обеспечения законности в государственном управлении

Сочетанием в той или иной количественной степени указанных групп управления отражается сущностная специфика государственно-управленческой деятельности ветвей власти. Для административной власти  реализуемой через исполнительную деятельность  характерно  сочетание  структурного управления , управление людьми посредством указаний и в меньшей степени управление обществом посредством обязательных указаний по отношению к неопределённому кругу субъектов или общественных отношений. Судебная деятельность (правосудие) отличается  почти полным отсутствием управляющего воздействия на людей посредством указаний , а издаваемые акты не являются установлениями общего характера , так как распространяются на определённых субъектов правоотношения. Для законодательной деятельности управление  в  полной мере реализуется  путём издания актов общего характера. В то же время для этих ветвей власти  обязательным будет наличие структурных и  принципиальных  управленческих действий , обязательных для любой системы.

Предметом рассмотрения дипломной работы являются  специфические правовые явления – способы обеспечения (достижения) социальной системой определённых установленных параметров , которые охватываются термином “законность”. Возникающие  в результате управленческой деятельности связи и отношения образуют сложную социальную систему .  Задача обеспечения правильного целеполагания  управляющего воздействия командной системы на подчинённую , должна обеспечиваться также управляющим воздействием. От того , кто осуществляет это воздействие зависит не только эффективность применения способов но и устойчивость государственной системы. Немаловажно в этой связи отметить , что устойчивость любой социальной системы может быть достигнута лишь только в случае  управляющего воздействия на управляющие структуры со стороны управляемых. Данный вывод следует , во-первых , из добровольного делегирования (в условиях демократического общества) легитимности управляемыми индивидуумами , которые вправе спрашивать с наделённых властью лиц о результатах управления (ст. 3 Конституции РФ)1 , а во-вторых , из факта реального существования в обществе института общественного контроля. Исторический опыт показал нежизнеспособность систем с подавляющим командным  управлением , реальные возможности обратного управляющего воздействия в которых отсутствовали.  Таким образом , пятым пунктом в перечне государственно-властной деятельности   необходимо указать  управление  людьми и их объединениями  механизмом  государства  , в том числе  органами  государственной власти.

Профессор Атаманчук Г.В. говоря о государстве как о структуре , способной властно определять линию поведения людей и добиваться с её помощью принуждения2 , в дальнейшем объединяет два понятия – государственной власти и государственного управления.  Далее он  рассматривает государственное управление как управление всем обществом посредством использования государственной власти. Но “государство” есть понятие абстрактное. Получается , что на общество воздействует совершенно виртуальное явление (объект). Можно ли говорить о контроле за законностью  управления осуществляемого там где не определён субъектный состав структуры. Учитывая , что импульсом и формирующей силой в управлении служат знания , мысль и воля человека , то есть  любое управление  подразумевает  основой человека ,  необходимо рассматривать государственное управление применительно к совокупности  властных индивидуумов его осуществляющих.  Когда я говорю об управлении  высшим лицом   структурами составляющими государство , это лицо конкретно определено. Управленческая деятельность  ветвей власти также конкретно определена , так как реально осуществляется в виде деятельности структур составляющих каждую ветвь.

Таким образом , государственная власть практически осуществляется не в совокупности с государственным управлением , а в сочетании с государственно-управленческой деятельностью институтов государственной власти . Государственное управление  обусловлено высшей властью народа  сконцентрированной в первом лице государства.

Каким же образом определяется соотношение государственного управления и административной власти?  Профессором Козловым Ю.М. в учебнике административного права  дана следующая  формулировка : “Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное , как вид государственной деятельности , в рамках которого практически реализуется исполнительная власть”1 Действительно , нельзя не признать , что государственная деятельность охватывает наряду с государственным управлением и иные  формы  реализации государства. Так , в отношениях с иными государствами не может быть  управления , так как нет власти одного субъекта международного права над другим , государства полностью равноправны. Но государственное управление здесь значительная часть государственной  деятельности а не  её вид.  Согласен и с тем , что в рамках государственного управления реализуется исполнительная власть в форме государственно-управленческой деятельности, учитывая  реализацию в этих же рамках судебной и законодательной властей. “Следовательно, - пишет  Ю.М. Козлов, - государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти , базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти , приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата , в настоящее время именуемых исполнительными органами , а по существу являющимися органами государственного управления. Следовательно , государственное управление , понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность , не противопоставляется реализации исполнительной власти , понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти”1  С этой формулировкой я не могу согласиться. Очевидно , что автор отождествил  государственное управление с исполнительно-распорядительной деятельностью.  Моя позиция основывается на особенности построения высших органов государственной власти в Российской Федерации. Так  Президентом России  в своём лице объединены функции главы государства и высшего должностного лица исполнительной ветви власти. В то время как  высшей исполнительной властью должен обладать руководитель Правительства – собственно исполнительного органа. Поэтому,  при анализе указанной формулировки  на утверждение -  “государственное  управление , понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность” , возникает вопрос : по отношению к чему эта деятельность осуществляется ?  Я думаю , государственное управление фактически должно противопоставляться  деятельности субъектов административной власти , так как  объектом управляющего  воздействия  в первом случае будут сами органы исполнительной власти , а во втором , граждане и иные субъекты отнесённые законом в сферу властно-распорядительного влияния административных органов.

Кроме этого Козлов Ю.М. указывал , что власть является сущностным выражением исполнительной деятельности , её функциональной направленности и компетенционной определённости , то есть категория базового   характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению , которое всегда характеризовалась как определённый вид государственно-властной деятельности.1

Характеризуя отличия административной власти от власти высшего руководства , профессор Бахрах Д.Н. определил министров , губернаторов и других администраторов как людей , которые служат высшей государственной власти , претворяют её решения в жизнь. А для этого они наделяются властью , которая называется административной , то есть властью , находящейся в подчинении высшей власти.2 Подтверждая свои выводы профессор Бахрах Д.Н. приводит определение администрации данное французским учёным Р. Драго : “Администрация – совокупность людских и материальных средств , призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов … Цели администрации никогда не бывают первичны , они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий , порученных ей основополагающими государственными органами”3   Как вывод воспринимается первый из перечисленных профессором Бахрахом Д.Н. признаков административной власти – её вторичность , её подчинённое положение , зависимость от высшей власти.4  Примечательно , что раздел VII  в учебнике “Административное  право России” проф. Бахраха Д.Н. озаглавлен “Режим законности (правозаконности) в деятельности государственной администрации” (курсив – мой).

Однако , хотя , используя формально-юридический метод исследования , я и сделал выводы об особом содержании понятия “государственное управление” , отличном от  содержания  подразумеваемого  деятелями права ,  далее в работе я буду  выполнять исходя из понимания государственного управления как формы исполнительной деятельности административных органов государственной власти.  В данном случае, наличие противоречия объясняется  изменением общественно-политической обстановки в государстве , а также  подходов в исследовании государственно-правовых явлений.

Выводы по настоящей главе о необходимости наличия в системах обеспечения законности не только управляющего  воздействия  со стороны уполномоченных государственных органов , но и элементов управляющего воздействия со стороны управляемых , необходимо применить  в дальнейшем  для выяснения  оптимально эффективного построения  системы административных органов государства а также разработки  используемых ими способов обеспечения законности. Но такие выводы принципиального характера являются идеализированными. При применении их в чистом виде возникает  существенное противоречие , сводящее на нет любое управляющее воздействие в системе и останавливающее её развитие (функционирование). Практика  существования цивилизованного общества выработала особый механизм “сдержек” и “противовесов” когда управляющему воздействию противопоставляется воздействие контролирующее в том объёме  который необходим для эффективного функционирования системы.  По сути ,  существование определённых способов обеспечения законности в государственном управлении , как количественная  величина есть величина непостоянная. Для достижения самой законности  система и содержание способов  могут меняться в зависимости  от политической, экономической и общественной ситуации. В данной связи важно определить совокупность тех способов , которые при своём существовании позволили бы достичь максимального уровня законности в управлении государством и обществом исходя из принципов достаточности и целесообразности.

Глава 2. Общее понятие законности. Понятие  способов обеспечения законности в государственном управлении.

Законность в юридической науке понимается  как “неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства , должностными лицами, гражданами и общественными организациями”1. Проф. Атаманчук Г.В. определял законность  как “систему юридических правил , норм , средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами , призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов”.2  Там же  автор указывал на несколько трактовок понятия “законность” , содержащихся в юридических работах. Так , под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод , либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов , приёмов и средств , с помощью которых управленческая деятельность вводится в “русло” законов , направляется на исполнение законов , причём в установленных законами формах и признанными законами методами. Рассмотрение законности как режима ведёт к отождествлению её с таким принятым в государстве порядком , в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов осуществляются исходя из духа и буквы закона , в рамках сущности права. Во многих статутных документах законность понимается и как принцип , соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.3 Проф. Бахрах  Д.Н. обращая внимание на качество юридических законов и их соответствие объективно существующим социальным связям  выделял важную сторону законности  в её определении  как  режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти , который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности , её всестороннему совершенствованию , формированию и развитию гражданского общества , успешной деятельности государственного механизма.1  Однако , в той же книге  на стр. 410  читаем определение правового режима как системы норм права , которая регулирует деятельность , отношения между людьми по поводу определённых объектов. При этом автор различает юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление правовых норм). Таким образом , очевидно , что проф. Атаманчук Г.В. подходит к определению законности с материальной стороны , так как выделяет в понятии  материально выраженные явления – систему правовых норм , институты власти их применяющие , средства и гарантии обеспечивающие применение норм права. У профессора Бахраха Д.Н. наблюдается сущностно-функциональный подход к понятию законности , так как он выделяет ещё и деятельность по применению исполнению) правовых норм.  Но выделяя те или иные стороны в рассматриваемом понятии все авторы  имеют в виду явление , относительно которого у них сложилось , в общем то , единое  мнение. Так , Атаманчук Г.В. писал , - “При любом подходе к законности её смысл состоит в том , чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения)  позитивные обязывания были исполнены , дозволения использованы , запреты соблюдены , закон реально выполнял свою роль в жизни государства , общества , конкретного человека”2.  Мне видится , что понятие законности при своей достаточной  определённости , может  и должно рассматриваться широко , так как  оно охватывает значительное  количество общественных и правовых проявлений.. Все подходы авторов к этому понятию характеризуют разные  элементы единого целого.  Поэтому , законность включает в себя  одновременно и систему правовых норм (правил) ; и  совокупность структур обеспечивающих их соблюдение ; и  систему средств и гарантий реализации норм права ; и практическую деятельность  субъектов по единообразному пониманию и применению законов ; и ряд принципиальных положений , соблюдать которые необходимо в деятельности органов власти и граждан ; и совокупность прав и обязанностей субъектов правоотношения. На мой взгляд , только учёт   всех этих элементов  даст нам  понимание смысла законности , необходимое  для осуществления  практических выводов в данной работе.  

Тесно связана с законностью  такая форма общественной связи как дисциплина. Эта форма свидетельствует о признании и соблюдении человеком согласованных правил , норм , процедур поведения , общения , ведения определённых дел. Дисциплина , будучи тесно связанной с законностью , может рассматриваться как одно из средств её обеспечения. Профессор Атаманчук Г.В. даёт следующее определение дисциплины : “…видится всё же понимание дисциплины в государственном управлении в качестве фактического поведения персонала государственного аппарата , которое отражается в управленческих решениях и действиях , а также в управленческом (служебном) общении”.1 То же указывается Ю.М. Козловым , который писал , что дисциплина предполагает неуклонное исполнение законов , иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата , а также лицами , непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения.2  Однако , в учебнике административного права под редакцией Козлова Ю.М. и Попова Л.Л. 1999 года издания встречаем  трактовку понятия государственной дисциплины с более широким субъектным охватом . Так , под дисциплиной понимается:  “…сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам , установленным государством и его полномочными органами , строгое соблюдение норм поведения , согласованность в действиях (курсив – мой) , а что касается государственных служащих , то выполнение ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей”3.   С таким широким подходом согласиться  нельзя.  Государственная дисциплина всегда отличается   подчинение руководящим указаниям вышестоящих должностных лиц нижестоящих структур. Руководящие указания , данные  во исполнение закона не являются законом сами по себе.  Подчинённые обязаны выполнять приказы и распоряжения руководителей в силу служебной и  трудовой зависимости , коей не наблюдается по отношению к гражданам государства.  По отношению к гражданам в каждом конкретном случае (отношении) властные указания  администрации  принуждают к исполнению закона  , посредством силы  административного акта или требования изданных в пределах компетенции  должностного лица . Поэтому , в данном случае можно говорить  не о дисциплине а о законности , то есть обязанности соблюдения закона каждым гражданином. Тем более , что круг субъектов дисциплинарного воздействия всегда  индивидуально определён по причине структурности системы органов власти, когда как властное воздействие на граждан  не предполагает точного определения того , к кому будет применено и  применяется  по мере необходимости приведения отношения в рамки закона.

С понятием законности тесно связано понятие целесообразности. Нормы административного права в некоторых случаях  носят управомочивающий (дозволительный) характер, позволяя должностному лицу в конкретной ситуации с учётом реальных обстоятельств сделать выбор между возможными линиями поведения или действиями. В условиях чрезвычайных ситуаций законом не предусматриваются даже возможные линии поведения , не говоря уже о фактическом составе принимаемых решений. В таких ситуациях  чиновник может действовать на своё усмотрение , то есть наиболее целесообразным и рациональным образом. Действия должностных лиц будут целесообразными в том случае , когда при условии  отсутствия их прямой регламентации законом , тем не менее эти действия будут приводить к достижению поставленной задачи или цели , при строжайшем соблюдении основных принципов деятельности системы органов власти (принципов права) и прав граждан.  Целесообразность допустима и возможна только в рамках законности , учитывая  её принципиальную составляющую. При любых обстоятельствах  не могут быть нарушены основные начала  законодательства, выраженные в его принципах , и права , понимаемого как объективное  начало общественной жизнедеятельности людей. 

Таким образом , с учётом ранее изложенных на основе кибернетики выводов о взаимодействии управляющих и управляемых систем можно  разделить меры  обеспечения законности на внутренние и внешние. Внутренние меры предпринимаются  для упорядочения самой системы , предназначенной для реализации режима законности, со стороны её вышестоящих структур. Наиболее  значимой здесь будет связь любой деятельности  с понятием дисциплины и целесообразности. Внешние меры предпринимаются  для упорядочивающего воздействия на любой не связанный функционально с управляющей системой объект.  Учитывая , что любая норма права есть общеобязательное правило поведения , а деятельность всякого , на которого она распространяется , должна ему соответствовать , правила поведения для служащих управленческо-административных структур и граждан  существенно различаются. Граждане  не связаны  юридической зависимостью от должностных инструкций и указаний вышестоящих руководителей , и в этой связи деятельность их автономна. Деятельность же  должностного лица детерминирована  управляющим воздействием вышестоящей   руководящей  системы , составляющей , в то же время , одно целое с системой  руководимой. Поэтому специфика применения мер обеспечения законности будет различна. Если рассмотреть меры применяемые  к любому должностному лицу , то в первую очередь выясняется соответствие его деятельности ранее данным указаниям или установленным правилам посредством специфических методов получения информации.  Анализ деятельности должностного лица , на основе поступившей информации , позволяет определить степень законности и отклонения от установленных параметров. При выявлении  негативных фактов должностное лицо  подвергнется  дисциплинарной ответственности , применяемой вышестоящим должностным лицом или органом  внутри  управляющей системы. То же должностное лицо может быть подвергнуто административному или уголовному воздействию но уже  со стороны  иной управляющей  системы , а вышестоящие  должностные лица ограничиваются  мерами  выявления нарушения  и  разработкой  мер , направленных на предотвращение подобных нарушений. Что касается граждан , как управляемой системы ,  то  отсутствие  иерархической служебной подчинённости  определяет  иной набор мер обеспечения законности. В этой связи законность раскрывается через следование  общеобязательным правилам поведения.       

Существует определённое мнение , что практический контроль за законностью (реализация законности)  осуществляют определённые структуры государства. Применяемые такими структурами “… различные правовые и организационные формы и методы деятельности , практические приёмы, операции обобщённо называются способами обеспечения законности”1 Соответственно способы обеспечения законности образуют систему , элементы которой обладают рядом общих признаков. Помимо этого  способом обеспечения законности  признаётся вся государственно-правовая деятельность  органов обладающих юридически-властными полномочиями , осуществляемая  по вопросам обеспечения законности.2

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8