Способы обеспечения законности в государственном управлении

Б/ круг объектов надзорной деятельности не определён и значительно шире чем при контроле.

В/ органы административного  надзора вправе применять  меры административного принуждения , а иные органы (в состав иных органов включены прокуратура и суд) наряду с административным принуждением  вправе применять уголовное принуждение.

Г/ органы надзора  проверяют  соответствие  действий  поднадзорных объектов  законам и иным обязательным для исполнения неограниченного круга лиц специальным правилам.

Д/ органы надзора не вправе напрямую вмешиваться в ход хозяйственной деятельности  поднадзорного объекта.

Е/ в некоторых случаях меры административного воздействия применяются в отношении коммерческих  юридических лиц.

Ж/ надзорной деятельностью вправе заниматься только специально уполномоченные государственные органы.

З/ надзор осуществляется за деятельностью человека , групп людей , то есть на соответствие установлениям проверяется как результат действия так и само действие (не является специфической особенностью).    

В зависимости от того , на какой стадии деятельность подконтрольного объекта проводится проверка , различают контроль предварительный , текущий и последующий. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении  и профилактике нарушений. Цель текущего контроля заключается в выяснении состояния законности и дисциплины , вынесение оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих норм закона , предписаний , решений вышестоящих  органов осуществляющих контроль.   Контроль , осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов или ведомств , именуется внешним , а осуществляемый самими органами  исполнительной власти внутри системы называется внутренним. В зависимости от объёма обследуемой деятельности  выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта , а назначение специального контроля состоит в проверке деятельности подконтрольного объекта по заранее опредёлённому вопросу. Кроме этого  контроль может быть фактический (инвентаризация) и документальный.  

Отдельно необходимо выделить такой вид контрольной деятельности как мониторинг, определяемый  как постоянное наблюдение за каким либо процессом (объектом) с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям.1 Выделение этого вида деятельности необходимо в дальнейшем для  определения  контрольным или надзорным является тот или иной государственный орган при интерпритации нормативно-правового материала регулирующего статус и полномочия государственных органов.  

Что касается контроля осуществляемого органами судебной власти , то на определение этого явления как контроля существует иная точка зрения. Профессором Бахрахом Д.Н. судебный контроль за деятельностью административной власти по существу определяется как судебный надзор , по тем основаниям , что суд проверяет только законность актов , а значит , осуществляет надзор.2 С таким мнением нельзя не согласиться . Действительно , по смыслу деятельности судебной власти и установлений  норм гражданского права о рассмотрении дел возникающих из административно-правовых  отношений , суд рассматривает гражданское дело по жалобе о незаконности правоприменительного акта , разрешая , тем самым , вопрос о соответствии закону действий должностных лиц органов административной власти. Такой вид судебного надзора назван прямым. Косвенный надзор осуществляется , - по мнению Бахраха Д.Н. ,- при рассмотрении иных гражданских дел , а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встаёт , если это влияет на решение главного вопроса , связанного с рассматриваемым судом делом , и он рассматривается попутно.1  Учитывая ранее  изложенные  выводы об особенностях  надзора и контроля  деятельность суда далее можно рассматривать именно в этом ключе. Так , судебные органы  не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность  органов и организаций , не вправе давать им обязательные в их деятельности указания , следовательно отсутствует иерархическая служебная зависимость между судом и  проверяемым. В соответствии со ст. 10 ГПК РСФСР с#G0уд обязан разрешать гражданские дела на основании #M12291 9004937#Sзаконов и нормативных правовых актов.  То есть  действия  органов и должностных лиц  рассматриваются  с точки зрения соответствия   их закону,  а не целесообразности. В то же время , суд , разрешая вопрос о соответствии обжалуемого акта (отношения) ,  отменяет его при выявленном несоответствии закону , восстанавливая тем самым  отношение в правовых рамках , что, по сути , является существенным признаком сближающим судебный надзор с вневедомственной надзорно-контрольной деятельностью административных органов.  Рассматривая деятельность суда  с позиции  широты границ проверяемых  действий и актов , а также  объёма полномочий , можно прийти к выводу  о том , что  такая деятельность может быть охарактеризована  как надзорная. Так , суд проверяет законность действий и решений всех органов , должностных лиц , граждан и организаций , в том числе контрольно-надзорных. Контрольно-надзорные  органы административной власти не вправе  контролировать правовую деятельность (акты) суда.    Необходимо признать , что любая деятельность по обеспечению законности  содержит  ряд сходных  черт , например , некоторые методы получения информации  являются одинаковыми для всех . Однако , судебная деятельность  не может реализовываться  посредством назначения проверок , ревизий  и обследований  , что существенно отличает её  от контроля. В настоящее время происходит широкомасштабная передача функций надзора прокуратуры суду , который уже санкционирует оперативно-розыскные мероприятия, проверяет обоснованность арестов , законность правовых актов. Суд отменяет постановления о возбуждении , прекращении уголовных дел , представления прокуроров, решает вопросы недобровольной госпитализации , усыновления и т.д.1  Предлагается поставить под контроль суда решения о приостановлении расследования по делу.2 Таким образом , основное содержание судебной контрольно-надзорной деятельности, как способа обеспечения законности в управлении, состоит в его правовой оценке всех действий и решений неограниченного круга органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности , прав и законных интересов граждан , предприятий и др. субъектов , принятии мер по восстановлению нарушенных прав. Однако сделать вывод о точном соответствии деятельности суда правовому явлению называемому надзор  не представляется возможным , о чём будет указано в выводах пятой главы.

Учитывая сложившуюся   обстановку с законностью в государстве с большой достоверностью можно предположить , что контроль внутри самой системы административных органов не так  эффективен как  контроль осуществляемый  извне. Служебная подчинённость и фактор общей принадлежности проверяемого и проверяющего к  одной системе органов , неблагоприятно отражается на  состоянии законности. Так , если проверяющий и проверяемый  находятся в одной  системе органов , то их цели  , обусловленные совместной работой , совпадают , определяя общность интересов.  Та же общность интересов  возникает из знания  тонкостей методов и способов достижения общих целей  органов а также методов и приёмов преодоления трудностей в работе.  При таком контроле нарушения  могут быть выявлены , однако , мероприятия  по привлечению виновных не осуществлены. Наказать , то есть заставить претерпеть определённые лишения , человека , с которым тебя связывает  не только совместная работа но и общность интересов , довольно трудно  так как , в данном случае, необходимо преодолеть психологический барьер вызванный личностной установкой проверяющего “свой-чужой”.  Добиться усиления законности в управлении можно реализацией правовых и организационных мероприятий в двух направлениях , во-первых , снижением какой либо зависимости одной ветви власти от другой , во-вторых , увеличением контрольных полномочий каждой ветви власти по отношению к должностным лицам другой. К примеру , на местном  и  уровне субъектов РФ основной задачей органов представительной власти должно являться не столько законотворчество как контроль за законностью и целесообразностью действий администрации.   Рассматривая сложившуюся  судебную практику , необходимо отметить отсутствие  действенных средств по контролю уже за самой судебной властью. Проводимые мероприятия по  освобождению судебной власти от  влияния  власти исполнительной хотя и необходимы , но недостаточны. Важно ввести и законодательно закрепить доступные механизмы контроля за отправлением правосудия , в том числе реализовать  законодательно закреплённый механизм выборности судей.

Немаловажная роль в обеспечении законности в сфере управления должна быть отведена общественному контролю. В источниках  по административному праву общественному контролю внимания уделяется очень мало , хотя по своей значимости и правовым последствиям такая форма контроля порой более эффективна чем контроль за законностью со стороны всех государственных структур.

Овсянко Д.Н. В учебном пособии “Административное право” под ред. проф. Туманова Г.А. в качестве одного из способов обеспечения законности указывает такой вид деятельности как “обжалование”. Под обжалованием понимается “…реализация гражданами своего права высказывать претензии, и даже очень резкие, органам и должностным лицам исполнительной власти”1. Согласно ст. 33 Конституции, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в госу­дарственные органы и органы местного самоуправления. Каж­дый гражданин вправе обратиться в суд в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. #G0 N 4866-1 “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”1. #G0Пунктом 2 ст. 23  Уголовно-исполнительного кодекса РФ от   #G008.01.97  N 1-ФЗ предусмотрено : “…на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания”2. В соответствии со ст. 21 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР проступок нарушителя может быть предметом рассмотрения#G0 товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия. Но действия общественной структуры в таком случае становятся объектом контроля со стороны органа административного  надзора , так как о принятых мерах необходимо сообщить  в орган (или должностному лицу) который возбудил административное производство ( п. 3 ст. 21 КоАП РСФСР)3. Эффективность общественного контроля обусловлена , во-первых , отсутствием служебной зависимости между контролирующим и контролируемым , а во-вторых , отношением результатов контроля  к личности контролирующего.  Так , любой орган контроля если и не связан с контролируемым органом или должностным лицом  через служебное подчинение , то некоторые хозяйственные или финансовые связи  могут иметь место. Так , вопросы  материально-финансового обеспечения судебной или представительной  властей находятся в ведении исполнительной власти. В данном случае такие связи   не являются  главенствующими  при решении вопросов , входящих в круг полномочий того или иного органа , но определённое влияние могут оказывать на принимаемое решение.  Качество контроля прямо зависит от надлежащего отношения  должностного лица к своим служебным обязанностям. Последствия и результаты контроля не касаются его лично , как не  воздействуют  на него и  выявленные нарушения  в контролируемой  структуре.  В то же время , действия нарушающие права и свободы граждан  оказывают  влияние на каждого в отношении которого  были совершены  неправомерные действия или  оказывает влияние неблагоприятная обстановка. В данном случае осуществление контроля будет более оперативно и менее подвержено факторам  влияющим на его положительный результат.     

Такой вид контроля как общественный характеризуется следующими особенностями :

А/ контролирующий не входит в систему органов государственной власти

Б/ контроль осуществляется в связи с действием норм административного права или в отношениях связанных  с административным правом.

В/ контроль в основном не связан с привлечением нарушителя к какой либо ответственности

Г/ контроль общественных структур может быть связан с созданием негативного общественного мнения по поводу деятельности должностного лица.

Д/ общественный контроль служит основой для  начала  действий  надзорных органов.

Е/ общественный контроль ограничивается получением информации и выявлением  нарушения а в некоторых случаях доведением информации об этом до неограниченного круга лиц.

Ж/ действия контролируемого оцениваются с субъективной точки зрения и требуют правовой оценки со стороны компетентных государственных органов.

З/ осуществлению контроля свойственны определённые правовые формы (жалоба , заявление)

И/ отсутствует систематичность контрольных действий (наблюдения)

К/ контроль осуществляется непосредственным восприятием информации .

Л/ процесс получения информации не регламентирован  в части касающейся гражданина и регламентирован в части касающейся интересов неопределённого круга лиц.

М/ общественный контроль имеет своим объектом (направлен на объект) деятельность органов государства и должностных лиц.

Такой вид общественного контроля как выборы  отличается  тем , что действия контролируемого лица проверяются не  с позиций законности а лишь исходя из их целесообразности . Такой контроль осуществляется гражданами непосредственно и имеет законченный результат оценки деятельности – отказ в делегировании легитимности на очередной срок. 

В части выявления фактов нарушения закона  и доведения информации до сведения общественности огромную роль играют средства массовой информации. Независимые от властей средства массовой информации формируют  определённое общественное мнение , освещают  результаты деятельности власти и должностных лиц государственных органов также с точки зрения целесообразности . Ценность и значимость , а с другой стороны и опасность , влияния средств массовой информации на общественное сознание заключается в его массовости и независимости  от мнения  власти. Не даром  прессу называют “четвёртой” властью. Полномочия  прессы в поиске и опубликовании информации о деятельности должностных лиц  всех органов власти и , более того , частной жизни и благосостоянии  этих лиц , на мой взгляд , требуют расширения. Например , желательно установить повышенную индивидуальную ответственность работников правоохранительных органов за отказ или уклонение от  реагирования на информацию содержащую признаки противоправного деяния должностного лица , опубликованную в средствах массовой информации.    Предусмотреть обязательное освобождение от должности служащего если факты , ставшие достоянием общественности , подтвердились в ходе независимой от власти проверки.

Хочу отметить , что контроля за законностью не бывает много , чем его больше тем более выигрывают  общественные и государственные интересы. Важно , чтобы контроль не препятствовал нормальной работе добросовестных  служащих, не служил средством давления и подчинения одних интересов другим.

Таким образом , используя общелогический  метод  синтеза наиболее значимых сторон  общественного контроля можно сформулировать его определение , как  несистематической  деятельности граждан и их объединений (в том числе средств массовой информации) , урегулированной нормами права и направленной на  выявление , придание огласки и устранение  нарушений законодательства со стороны государственных органов и  должностных лиц.

В связи с необходимостью расширения общественного контроля , на мой взгляд , необходимо предусмотреть реализацию следующих общих мер :

- регламентировать законодательным образом процедурные действия служащих ;

- ввести обязательное открытое судебное разбирательство (то есть оценку с точки зрения целесообразности) для определённой категории высших чиновников , возбуждаемое автоматически после окончания каждого срока полномочий ;

-                   расширить полномочия  представительной власти а с другой стороны совершенствовать институт несложного отзыва народных избранников ;

-                   нормативно закрепить обязательность разработки механизма реализации любого законодательного акта в области административного управления , касающегося прав и обязанностей граждан.

В целом в обществе должны быть созданы реальные условия при которых каждый  гражданин мог , образно говоря , как в расстроенном механизме воспользоваться  доступными средствами для  приведения его в соответствующие  заданные законом параметры. При этом права граждан должны быть не только регламентированы законодательством , но и созданы  простые механизмы  реализации таких прав.  

   Ниже я  определил практические стадии контрольно-надзорной деятельности методом анализа всего  процесса  такой деятельности , использовав  положения  науки кибернетики  об информативном воздействии  из первой главы :

1.Установление определённых правил поведения для определённого круга лиц или нормативов (параметров) состояния наблюдаемого объекта.

2.Направление объекту управляющего воздействия руководящей (командной)  информации  о действиях подлежащих исполнению.

3.Получение информации о выполненных (совершённых) действиях подконтрольного объекта.

4.Анализ поступившей информации , сопоставление совершённых действий с установленным правилом поведения , выявление отклонений

5. Определение характера и существа отклонения (нарушения) , определение возможного и необходимого (оптимального) способа восстановления права , то есть выбор меры наказания .

6. Выявление виновных в нарушении лиц.

7. Привлечение виновных к ответственности.

Учитывая вышеуказанные стадии можно привести соотношение контроля и надзора по стадиям практической деятельности , применив абстрагирование от несущественных признаков, в виде таблицы .

Стадии	Контроль	Надзор
Установление правил поведения	Указания , инструкции , правила, предписания индивидуального характера (круг объектов управляющего воздействия определён) принятые , в основном,  вышестоящими  структурами.  Установление  параметров (нормативов) наблюдаемого объекта или явления в частности природы  и общества в целом.	Правила и нормы общего характера (круг объектов управляющего воздействия не определён) , установленные высшими органами власти или ведомствами на основе закона. Объект наблюдения  - деятельность (действия) человека.
Направление руководящей (командной)  информации  о действиях подлежащих исполнению	Распространение письменных указаний , приказов и распоряжений по инстанции путём рассылки , направление информации по телефону и другим средствам связи. Либо направление информации от органа в иной орган.	Доведение до сведения через средства массовой информации посредством использования официально установленных источников и способов.
Методы получения информации о выполненных (совершённых) действиях.	заслушивание отчётов , информации и сообщений ,  проверки , экспертизы финансовой и хозяйственной деятельности , наблюдение за действиями контролируемого объекта (субъекта), получение текущих сводок , изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей в государственной службе , координация деятельности подконтрольных органов , должностные экзамены , исследования  , мониторинг.	Инспектирование ( т. е. систематический  надзор реализуемый посещением объекта проверки) , проверки соблюдения нормативов плановые и внеплановые , обследования объектов и помещений,  выявление нарушений в ходе расследования аварий и происшествий ,  обнаружение нарушений непосредственно , выявление нарушений по жалобам и обращениям.
Анализ поступившей информации с позиций:	Рациональности , законности , дисциплины , норм морали (нравственности) , соответствия естественной  обстановке.	Законности (соблюдения общеобязательных установлений законов , правил, нормативов)
Выбор меры (ответственности) наказания .	По усмотрению вышестоящего органа (должностного лица)  (увольнение от должности , импичмент , выражение недоверия , перевыборы , дисциплинарные наказания , отказ в назначении на должность) либо отсутствует	Ограничен нормой права устанавливающей меру ответственности (санкция правовой нормы)
Выявление виновных  лиц.	В результате служебного расследования , деятельности комиссий.	В ходе производства по делам об административных правонарушениях , прокурорские проверки
Привлечение  к ответственности.	В основном дисциплинарная , аннулирование или приостановление действия лицензии , лишение каких либо предоставленных прав , отказ в выдаче разрешения.	Административная , уголовная

Глава 4. Контрольно-надзорная деятельность органов административной власти.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8