Способы обеспечения законности в государственном управлении

p>Проблема определения данной правовой категории.

Административный надзор определяется некоторыми авторами как “надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм”.1  Для определения надзора можно дать иную формулировку : административный надзор – систематическая деятельность административных органов (инспекций ,  федеральных надзоров) по обеспечению исполнения специальных  правил , норм и стандартов всеми субъектами не входящими в систему надзирающего органа. В Российской юридической энциклопедии содержится определение административного надзора  как – специального вида правоохранительной деятельности управомоченных органов государственного управления и должностных лиц выражающийся в контроле за точным и единообразным соблюдением правил , инструкций и других правовых актов межотраслевого характера гражданами, общественными объединениями, организациями, учреждениями, ведомствами, должностными лицами2.

По мнению некоторых учёных административный надзор представляет собой специфическую  разновидность государственного контроля , суть которого состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм , общеобязательных правил , закреплённых в законах и подзаконных актах. Такой надзор осуществляется в отношении органов исполнительной власти , предприятий различных форм собственности, организаций , общественных объединений , учреждений и граждан.  Наблюдение , при этом , не ограничивается получением информации о состоянии законности на подконтрольных объектах . В случае выявления нарушений уполномоченные лица применяют меры принуждения и ответственности , способствуя активному восстановлению права , то есть приведению  правоотношения в соответствующее норме закона состояние. По мнению кандидата юридических наук Шалумова М.С. административный надзор есть не что иное как вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами.1 При этом в указанной в сноске статье  Шалумов М.С. приходит к данному выводу сравнивая  контрольно-надзорную деятельность административных органов с собственно надзором прокуратуры , принимая во внимание , что органы прокуратуры изначально создавались как надзорные. Такой же точки зрения придерживались Л.А. Николаева , положившая в основу разграничения этих видов деятельности определённые критерии, во первых : основная задача , для разрешения которой создан тот или иной орган ; характер полномочий этих органов ; положение занимаемое каждым  из них в системе государства. По её мнению , основной задачей органов госконтроля является проверка фактического исполнения нормативных актов , оценка количества и качества результатов деятельности , целесообразности выбора средств и способов управления. Органы госконтроля наделены административными полномочиями для устранения выявленных нарушений и наказания виновных , каковых нет у прокуратуры. При этом органы госконтроля входят в общую систему органов исполнительной власти.2  Аналогичным образом отграничивали прокурорский надзор от других видов государственной и контрольной деятельности С.Г. Новиков и М.Ю. Рагинский.3  В.Д. Даев и М.Н. Маршунов проводят различия между надзором и контролем по их отношению к своему к своему предмету, по самому предмету , по пределам (границам) надзорной и контрольной  проверок.  По их мнению , надзор , в отличии от контроля , всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем , тогда как контроль может осуществляться и внутри системы. Надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности , тогда как сфера контроля не ограничена ; предметом надзора может быть и деятельность самих контролирующих органов , обратное же исключено. В отличии от контролирующих органов , проверяющих не только законность но и целесообразность деятельности надзор прокуратуры предполагает только проверку законности.1  В Е. Чиркин писал : “… Практически во всех государствах в той или иной форме наряду с таким однопрофильным , “ведомственным” (“побочным”) контролем существует административный надзор , т. е. Тоже контроль. Такой контроль имеет “частичный” характер.”2 Анализируя различные доводы в отношении контроля и надзора Шалумов М.С. приходит  к следующим выводам :

1.Для прокуратуры надзор – главная , основная функция , из существа которой вытекают все другие – дополнительные. Контроль же органов административной власти не единственная и не основная функция.

2.Исходя из статуса прокуратуры и её места в государственном механизме , прокурорский надзор распространяется на все органы исполнительной власти (включая и контрольно-надзорные), а также законодательной и судебной властей , на акты коммерческих и некоммерческих организаций. Контроль исполнительной власти  распространяется в основном на коммерческие организации и граждан. В сферу госконтроля , как правило , не входят законодательные органы власти и органы местного самоуправления , суд и прокуратура ( в этой связи не взята в расчёт хозяйственная деятельность соответствующих ведомств , как не имеющая прямого отношения к обеспечению законности)

3.Предметом государственного контроля является (как указывалось выше) оперативная деятельность подконтрольных субъектов. Предметом же прокурорского надзора является исключительно исполнение законов органами власти , управления и контроля.

4.Органы госконтроля ограничены в своей деятельности определённым кругом возникающих правоотношений. Прокурорский надзор ограничен кругом поднадзорных субъектов.

5.Поскольку вся деятельность подконтрольных субъектов регламентирована нормативными актами , включая локальные , то осуществление контроля становится равнозначным вмешательству в саму эту деятельность. В надзоре прокуратуры такое вмешательство отсутствует.

6.Пределы прокурорского надзора определяются не только предметом , но и основаниями для прокурорского вмешательства. Проверки контролирующих органов производятся систематически.

7.Полномочия органов государственного контроля носят , как  правило, административный характер : приостановка деятельности предприятия , цехов , участков , отказ в приёмке объекта , т. е. происходит устранение нарушения закона своей властью. Прокуратура не наделена административными полномочиями , но , в то же время , анализ полномочий прокуратуры говорит об их универсальности в связи с наличием возможности комплексно подходить к устранению нарушений закона.1

Так или иначе характер деятельности административных органов , для отнесения её к контролю или надзору следует определить исходя из выраженности преобладающих признаков свойственных этим двум правовым явлениям :

- признак распространённости надзора на все  объекты независимо от ведомственной подчинённости в прокурорском надзоре более выражен чем в надзоре административном. В то же время общественному контролю подвержены все действия и решения всех должностных лиц если они затрагивают права граждан.

- отсутствие организационной подчинённости между субъектом и объектами надзора является сходным признаком , однако многие государственные органы осуществляющие административный надзор относятся к одной ветви власти . В то же время контроль может осуществляться одной ветвью власти по отношению к другой . Органы же прокурорского надзора , считаю можно отнести к власти  государственной , что говорит об особом характере осуществляемой этими органами деятельности.

- принудительность , обязательность требований должностного лица обеспеченная мерами административного принуждения и механизмом их реализации является единственным существенным отличительным признаком административного надзора.

- систематичность (инспектирование) проведения административного  надзора свойственна и контролю (например , созданы структуры Федеральных инспекторов в субъектах РФ – сугубо контрольного органа или систематическая деятельность Счётной Палаты).

- нормотворчеством в технико-юридических правилах занимаются и иные  ветви власти , то есть  этот признак не свойственен только надзору прокуратуры (так как  надзирающему не дано вводить обязательные установления). Это свойство сближает собственно контроль и административный надзор , так как  в контрольной деятельности установление правил и требований является основным организующим  элементом.

- применение разнообразных предупредительных мер ( карантины , приостановление деятельности , запрещение деятельности или работ , закрытие границы, изъятие продуктов и предметов представляющих опасность для общества и людей) на основании специальных правил и нормативов ,  оказывают непосредственное влияние на  течение хозяйственной деятельности поднадзорного объекта , что равнозначно вмешательству в подконтрольную деятельность. Данный признак абсолютно не свойственен прокурорскому надзору.

- объектом надзора является оперативная деятельность обязанных  нормой или правилом лиц , результаты деятельности , что свойственно и контролю.

- ограниченность круга возникающих отношений , являющихся предметом надзора , является признаком свойственным также и контролю , так как при бухгалтерской проверке или ревизии , к примеру , не проверяется соблюдение таможенного законодательства.

- возможность устранения своей властью вредных последствий выражена как в административном надзоре так и в контрольной деятельности.

  Для обобщения и подтверждения сделанных выводов необходимо осуществить анализ действующего законодательства в области надзорно-контрольной деятельности органов административной власти.

Наиболее широкий перечень органов осуществляющих административный надзор и контроль дан в статьях 199-224 КоАП РСФСР а также Указе Президента РФ от 14.08.1996 года № 1177   “О структуре федеральных органов исполнительной власти”1 .

Надзорно-контрольная деятельность государственных органов административной власти  осуществляется по следующим направлениям :

#G0#M12293 2 854500010 2763081903 3105637622 2032946103 3105637622 4294967294 1570113825 769341637 648174504Антимонопольный  контроль ; а#S#M12293 1 854500010 2032946103 938880719 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933рхитектурно-строительный надзор#S ; #M12293 0 854500010 661507053 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 142411823банковский надзор; #S#M12293 0 854500010 201351935 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1839791606бюджетный контроль#S ; #M12293 0 854500010 2932013487 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 350840758валютный контроль#S  ; #M12293 7 854500010 495841515 4 4109304539 3141233748 3232494294 2085503941 2567317185 1254007933контроль  и надзор ведомственной охраны ; #S #M12293 6 854500010 2032946103 618604223 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933ветеринарный надзор#S  ; #M12293 5 854500010 661480474 2822 4073572921 4 1154227421 2926374969 4153149157 1254007933 надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы#S ; #M12293 4 854500010 2032946103 2220715325 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933геодезический надзор#S ; #M12293 3 854500010 2568340029 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 2032946099геологический контроль ; #S#M12293 2 854500010 350793391 73854303 4 1544549591 1189350940 1254007933 3861640078 4горный и промышленный надзор#S   ; контроль в области мелиорации земель ; #S#M12293 0 854500010 2032946103 3105637622 938 2305980858 4 2978707661 976330219 3825819252контроль за использованием и охраной водных объектов ; #S#M12293 18 854500010 1852020994 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 350784935 411361150 контроль за использованием и охраной земель ; #S #M12293 17 854500010 1067 1867006564 4 4137019506 2305980858 3425854990 4 2611473562контроль за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки; #S#M12293 16 854500010 164418346 1862882329 2347631012 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933контроль за предоставлением статистической отчетности ; #S#M12293 15 854500010 802345911 3105637622 938 1001483082 279622032 4 3731932327 946260946контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания; #S#M12293 14 854500010 1368520960 823133096 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 2697438627 контроль за соблюдением трaнспортного законодательства ; #S#M12293 13 854500010 4247539452 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1098243580 1775051 контроль за ценами ; #S#M12293 12 854500010 232509036 4138338332 4 1544545512 689232765 1254007933 3861640078 4контроль и надзор на автомобильном, городском электрическом и промышленном транспорте ; #S#M12293 11 854500010 1327796340 549223701 3649351556 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 контроль и надзор в области оборонной промышленности; #S#M12293 10 854500010 921587881 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1839791606 921587881 контроль и надзор в области обороны; #S#M12293 9 854500010 4294967294 2316622893 631261831 4 2567317185 4065580547 2192782571 1254007933#S#M12293 8 854500010 2602177384 4 2567317185 2048697347 304059974 1254007933 3861640078 4 контроль и надзор в сфере рыболовства и охраны рыбных ресурсов; #S#M12293 7 854500010 2755839415 3105637622 4 1189350940 938 1408738161 1829526105 1254007933 контроль и надзор за защитой растений ; #S#M12293 6 854500010 1089987372 938 1001483082 2486840795 196576369 49564611 1138106394 3731932327контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами)#S ; #M12293 5 854500010 976326128 689232765 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 4216715003 контроль и надзор на внутреннем водном транспорте ; #S#M12293 4 854500010 3118356506 4 1189350940 2822 811052896 689232765 4 4294967294 контроль и надзор на воздушном транспорте и в области организации воздушного движения ; #S#M12293 3 854500010 3118356506 4 1189350940 2822 52813696 689232765 1254007933 3861640078контроль и надзор на железнодорожном транспорте; #S#M12293 2 854500010 736774700 689232765 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 4216715003 контроль и надзор на морском транспорте ; #S#M12293 1 854500010 4114307032 406344276 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 2032937647 надзор за маломерными судами ; #S#M12293 0 854500010 3486750254 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1098243580 3464 надзор за связью#S ; #M12293 4 854500010 462850379 338095009 4 1154227437 2156333762 1252712072 1254007933 3861640078 надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники ; #S#M12293 3 854500010 10 3325399517 4 2567317163 3325399512 1254007933 3861640078 4 надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда; #S#M12293 2 854500010 1987952519 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1839791606иммиграционный контроль; #S#M12293 1 854500010 1343157494 2822 1402887161 4248825923 1366432095 1254007933 3861640078 4контроль на рынке ценных бумаг; #S#M12293 0 854500010 1343157494 3125885548 2380804955 4 1750072203 3825778746 1254007933 3861640078контроль особо важных и режимных объектов#S ; #M12293 0 854500010 2032946103 1206631173 1189350940 4 3105637622 1254007933 3861640078 4лесной надзор и контроль#S ; #M12293 0 854500010 791192903 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 4092024797лицензионный контроль; #S#M12293 3 854500010 2032946103 2572290621 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933метрологический надзор#S ; контроль милиции; #M12293 2 854500010 495841515 4 4109304539 3141233748 3232494294 2447054340 1254007933 3861640078#S#M12293 1 854500010 594947443 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1839791606налоговый контроль ; #S#M12293 0 854500010 3966285655 2428756088 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 2916467049#S#M12293 4 854500010 2649592457 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 4216715003охотничий надзор ; #S#M12293 3 854500010 2008036951 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 350784935пограничный контроль ; #S#M12293 2 854500010 3881949535 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 4294956917пожарный надзор ; #S#M12293 1 854500010 2765028159 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 2697438627пробирный надзор; #S#M12293 1 854500010 1654614589 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 2032937647санитарно-эпидемиологический надзор ; #S#M12293 0 854500010 3153312289 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1098243580сстраховой надзор; #Sсортовой и семенной контроль; #S таможенный контроль; #S федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности ; #Sфитосанитарный контроль#S ; экологический контроль#S ; контроль лекарственных средств и медицинской техники ; #M12293 0 854500010 2032946103 2209812157 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933энергетический надзор1#S

Приведённые выше направления контрольно-надзорной деятельности совпадают  с тем, как эти виды деятельности  названы в  нормативно-правовых актах по той или иной отрасли хозяйства.   Для  раскрытия существа  правового положения и деятельности множества  государственных органов мною использован Кодекс об административных правонарушениях РСФСР. В данном случае выделяется один общий признак , свойственный  исследуемой деятельности , заключающийся в том , что меры административной ответственности уполномоченные  органы вправе применять только к тем субъектам которые им организационно не подчинены. В данном случае приведены характеристики нескольких органов , хотя исследована вся база законодательства по перечисленным выше контрольно-надзорным органам  административной власти.

#G0Органы внутренних дел

#G0Органы внутренних дел представляют собой четыре группы субъектов, осуществляющих административный надзор и контроль : 1) органы внутренних дел (милиция); 2) Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России; 3) Паспортно-визовая служба МВД России ; 4) Медицинскую службу МВД России, осуществляющую санитарный надзор на подведомственных объектах.

     В соответствии с законом РФ “#P 3 0 1 1 9014765 010003000000021002000000C12709004154890000000200021001000000985589000000040010100000000022000000EE20E1E5E7EEEFE0F1EDEEF1F2E820E4EEF0EEE6EDEEE3EE20E4E2E8E6E5EDE8FF0001000000000001000100#G0О безопасности дорожного движения”1  от 10.12.95 № 196-ФЗ и Указом Президента РФ от 15 июня 1998 года № 711 “#G0О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения”2  г#G0осударственный  контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации специально уполномоченными органами – государственными инспекциями по безопасности дорожного движения .#G0 Контроль осуществляются ГИБДД в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения. Основным документом регулирующим  деятельность участников дорожного движения являются Правила дорожного движения от 1993 года введённым в действие #G0#M12291 9000347Постановлением Правительства РФ#S от 23.10.93 № 1090 (в редакции#G0#M12293 0 901782325 0 0 0 0 0 0 0 0 от 24 января 2001 года)3 #S. Кроме этого контроль  в области дорожного движения осуществляется Дорожно-патрульной службой  #G0 входящей в состав милиции общественной безопасности (местной милиции) Российской Федерации. Она осуществляет оперативно-профилактические, контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также участвует в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с правонарушениями в зонах своих постов и маршрутов патрулирования.  #G0Правовую основу деятельности ДПС ГИБДД составляет Наставление по организации ДПС1 утверждённое #G0#M12291 9000415Приказом МВД России#S от 20.04.99 № 297 .

В соответствии с вышеуказанными актами инспекции в своей деятельности  издают следующие  акты :

1.О#G0бязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

2.#G0Предложения по  совершенствованию  #G0проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

3. Разрешения #G0гражданам и организациям.

4. Постановления об#G0 ограничении или запрещении дорожного движения , перевозки крупногабаритных или тяжёлых грузов , эксплуатации транспортных средств ,  и др.

#G05. Протоколы об административных правонарушениях и постановления о привлечении к административной ответственности.

6.Протоколы о задержании транспортных средств и об отстранении от управления ими водителей.

Данные акты издаются по результатам надзорной деятельности в ходе которой применяются общие и специфические методы выявления нарушений. А именно :

А/ Проверки объектов транспортной системы (дорог , мостов , сооружений)

Б/ Проверки автотранспортных предприятий (инспектирование)

В/ Освидетельствование водителей .

Г/ Технический осмотр автотранспорта

Д/ Проверки  #G0документов, предусмотренных Правилами дорожного движения Российской Федерации, на стационарных постах у участников дорожного движения.

Е/ Учёт автотранспортных средств

Ж/ #G0 Обследование  жилых и иных помещений граждан,  принадлежащих им земельных участков,  территорий и помещений,  занимаемых организациями, при наличии определённых условий.

З/ Проверки  хода строительных , монтажных работ на объектах транспортной системы.

И/ Выявление нарушений в ходе рассмотрения дел о дорожно-транспортных происшествиях.

Необходимо отметить , что ГИБДД МВД РФ является одновременно и надзорным и контрольным органом , так как  при регистрации автотранспорта , техническом осмотре , выдаче документов на управление транспортным средством , совместном контроле за условиями выдачи лицензий и соответствующей лицензируемой деятельности , согласовании размещения рекламы , #G0принятие квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами , выдача разрешений на осуществление сопутствующей оформлению документов и регистрации деятельности и др. фактически осуществляется контроль в области безопасности дорожного движения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8