реферат, рефераты скачать
 

Способы обеспечения законности в государственном управлении


Кроме исключительно надзорных функций органы санитарного надзора осуществляют следующую деятельность : обучение, #G0контроль за внедрением санитарных правил, изучение и обобщение практики их применения;  #G0контроль за проведением научно-исследовательских работ по государственному санитарно-эпидемиологическому нормированию;  #G0воспитание и обучение в дошкольных и других образовательных учреждениях;  #G0профилактические прививки ; #G0государственная регистрация опасных веществ и отдельных видов продукции ; совместный с таможенными органами контроль за соответствием санитарной безопасности  ввозимых на территорию РФ продуктов и товаров , организовывать производственный контроль.

Для оценки, выявления изменений и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания, установления и устранения вредного воздействия на человека факторов среды обитания осуществляется социально-гигиенический мониторинг , являющийся методом непосредственно контрольной деятельности , так как  представляет собой наблюдение за протекающими процессами явлениями и действиями. Социально-гигиенический мониторинг (наблюдение) проводится на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, в городских и сельских поселениях органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

#G0Таможенные органы Российской Федерации

Контроль за соблюдением правил в области перемещения через таможенную границу , оформления и других действий с товарами и транспортными  средствами осуществляют таможенные органы. Порядок деятельности таможенных органов и соответствующие правила , являющиеся основой таможенного режима установлены Таможенным кодексом РФ1  #G0от 18.06.93 № 5221-1 #G0#G0#M12293 0 9005480 2092380631 2947696141 2851215321 2005302996 13 2629698864 2822 24257 , Законом РФ  “#S#M12291 9014792О континентальном шельфе Российской Федерации”2 от 30.11.1995 N 187-ФЗ.#S Во исполнение указанных нормативных  актов Правительством и Государственным  Таможенным комитетом РФ разрабатываются и устанавливаются специальные правила касающиеся  порядка перемещения (включая применение таможенных режимов), таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, обложения таможенными платежами и их уплаты, предоставления таможенных льгот и пользования ими, за нарушение которых законодательством РФ предусмотрена ответственность. Для целей экономической политики и осуществления классификации товаров принята Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности с указанием пошлин , которые меняются в зависимости от политической и экономической ситуации . В связи с тем , что  т#G0аможенное дело включает в себя  взимание налогов , деятельность таможенных органов регулируется законами РФ от  #G006.12.91 N 1992-1 “О налоге на добавленную стоимость”3, от #G006.12.91 N 1993-1 “Об акцизах”4 , Налоговым кодексом РФ. Кроме этого таможенными органами осуществляется #P 3 0 2 4 9001601 901707239 901707241 901707243 0000валютное регулирование и валютный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности и контроль за соблюдением таможенных правил установленных законодательством и международными договорами Российской Федерации;

Таможенный контроль осуществляется в следующих формах (методами) :

1.#G0Проверка документов и сведений, необходимых для таможенных целей

2.Таможенный досмотр (досмотр товаров и транспортных средств, личный досмотр как исключительная форма таможенного контроля);

3. Учет товаров и транспортных средств,

4.Устный опрос физических лиц и должностных лиц;

5.Проверка системы учета и отчетности;

6.Осмотр территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы Российской Федерации;

7. #G0Проверка финансово-хозяйственной деятельности

     8. #G0Идентификация товаров, транспортных средств, помещений и других мест #G0путем наложения пломб, печатей, нанесения цифровой, буквенной и иной маркировки, идентификационных знаков, проставления штампов, взятия проб и образцов, описания товаров и транспортных средств, составления чертежей, изготовления масштабных изображений, фотографий, иллюстраций, использования товаросопроводительной и иной документации и других средств идентификации.

9. Проверки соблюдения таможенного законодательства после выпуска товаров для обращения (последующий надзор)

10. Инвентаризация товаров и транспортных средств.

11.Контролируемые поставки.

Таким образом , очевидно , что  действующее законодательство существенно различается по вопросам отнесения той или иной деятельности к конкретному виду. Так , в некоторых случаях надзорная деятельность названа контролем , а контрольная – надзором. По единственному , свойственному только виду деятельности,  существенному признаку административного надзора – применение административных санкций , существующие разночтения в действующей нормативной базе  невозможно  однозначно сделать вывод об  обособленности данного  явления в существующей  правовой среде. А сам административный надзор следует с большей достоверностью отнести к контрольной деятельности и обозначить его как вневедомственный контроль государственных органов административной власти за исполнением законов и иных нормативных актов (общеобязательных правил и нормативов) организациями , гражданами , учреждениями по конкретным  видам возникающих отношений . Сохраняющийся в наименовании многих контролирующих органов термин “надзор” противоречит назначению этих органов и вносит лишь путаницу в исследование  государственных функций тех или иных  структур государственной или административной власти. На мой взгляд , действующее законодательство следует привести к единому  толкованию указанных правовых явлений , принимая во внимание необходимость повышения статуса надзирающих органов прокуратуры  и оптимизации структуры контролирующих органов административной власти. Так , предметом ведения двух систем административных органов – ГИБДД МВД РФ и Российской транспортной инспекции Министерства транспорта Российской Федерации , действующей на основании “Положения о Российской транспортной инспекции”1 утвержденном П#M12291 9030066остановлением Правительства РСФСР от 26 ноября 1991 г. № 20 являются отношения по безопасной эксплуатации автомобильного транспорта и соблюдения правил действующих в этой области. Кроме предмета ведения совпадают также задачи , методы , способы осуществления контроля этими двумя структурами. В существовании разделено этих органов нет никакого практического и юридического смысла. Таким образом, в целях сокращения числа и штатов административных органов , полномочия Российской транспортной инспекции возможно передать Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ с упразднением структур транспортной инспекции.


Глава 5. Надзор органов прокуратуры.

В соответствии с Законом РФ   #G0от 17.01.92 г. N 2202-1 “О прокуратуре”1  , в редакции  #G0#M12291 901725805Федерального закона от 10 февраля 1999 года N 31-ФЗ#S; #M12291 901747803Федерального закона от 19 ноября 1999 года N 202-ФЗ#S ; #M12291 901751212Федерального закона от 2 января 2000 года N 19-ФЗ#S  ; #M12293 0 901777826 0 0 0 0 0 0 0 0Федерального закона от 27 декабря 2000 года N 150-ФЗ#S , на органы прокуратуры возложено осуществление от имени государства надзора за исполнением всех действующих в Российской Федерации законов.

На основании  выводов изложенных в предыдущей главе об  основных  сторонах надзорной деятельности органов прокуратуры , анализируя закон “О прокуратуре” , можно  сформулировать  определение  осуществляемого этими органами надзора , как повсеместной правоохранительной деятельности осуществляемой  системой  обособленных  государственных органов , направленной на обеспечение соблюдения  всеми субъектами  действующих законов и нормативно-правовых актов, принятых на их основе. 

В этой связи необходимо дополнительно разрешить ряд теоретических проблем , касающихся существования прокурорского надзора в Российской Федерации , а именно :

А/ Проблемы места прокурорского надзора в системе государственного управления.

Б/ Проблемы полномочий прокуратуры при осуществлении надзора (пределов надзора).

В/ Проблемы контроля за деятельностью прокуратуры.

Статья 1 Закона РФ “О прокуратуре” устанавливает, что : “ #G0Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением #M12291 9004937Конституции Российской Федерации#S и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации”.  Осуществляя, во-первых, надзор за исполнением законов и, во-вторых, за соответствием законам тех правовых актов, кото­рые издаются органами управления и контроля, представитель­ными (законодательными) органами субъектов Федерации, орга­ны прокуратуры не подменяют их и не вмешиваются в их опера­тивно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не имеет права приказывать поднадзорным ему субъ­ектам. Конституция РФ содержит статью 129,  говорящую о прокуратуре , в главе 7 “Судебная власть”1 , но сама прокуратура к системе судебной власти не относится. В первом случае  прокуратуру можно рассматривать как надзорный орган исполнительной власти. Тогда ограничения на осуществление надзора в отношении Правительства и его актов , так же как и подконтрольность Президенту – высшему лицу исполнительной власти РФ в части представления на должность генерального прокурора кандидатур Федеральному Собранию РФ ,  выглядят вполне уместно. В такой системе прав и полномочий прослеживается определённая подчинённость прокуратуры исполнительной власти. В общем плане законом декларируется подчинённость прокуратуры только Конституции РФ и закону. Яровиков К.Ю. в статье “Надзорная функция прокуратуры: История и проблемы развития” писал : “Необходимо поставить вопрос об укреплении правового статуса прокуратуры , конституционном определении её функций, расширении её полномочий и степени их императивности”.2 Того же мнения об определении статуса прокуратуры придерживается кандидат юридических наук И.Викторов , который указывает на необходимость введения в Конституцию РФ новой главы с названием “Прокурорский надзор” , а деятельность прокуратуры должна быть урегулирована , по его мнению, специальным федеральным конституционным законом.3 О том , что надзор прокуратуры должен быть высшим писал также Протопопов А.Л.4 На мой взгляд, сложившаяся правоприменительная практика требует , в интересах законности, определить место прокуратуры как органа совершенно независимого от влияния какой либо ветви власти , и более того , от вмешательства в деятельность прокуратуры  каких либо высших чиновников государственной власти.   Если  рассматривать государственное управление  с позиции разделения собственно управления государством и  управленческой деятельности органов административной власти , то в ограничении надзорных полномочий прокуратуры в отношении Правительства  содержится противоречие , которое необходимо устранить. Правительство и издаваемые им акты должны стать предметом  прокурорского надзора , так как по сути прокуратура есть орган, стоящий над системами всех ветвей власти (в функциональном смысле) , так же подчиняющимися высшей власти закона. Прокуратура ценна тем , что она представляют собой замкнутую самодостаточную федеральную систему государственных органов с широчайшим предметом надзора. Кадровая основа прокуратуры включает специалистов с высшим юридическим образованием и опытом работы. Роль прокуратуры в обществе высока , а законом ей предоставлены широкие полномочия. Таким образом , как деятельность органа относящегося к государственной власти , прокурорский надзор должен быть выделен в самостоятельную процедуру , свойственную только этой системе органов. Такой надзор , в основном за деятельностью должностных лиц  иных  ветвей власти , позволит  оптимизировать  государственное  управление , повысить в нём законность а также  управляемость поднадзорных систем.  Однако , на мой взгляд, возможность уголовного преследования , осуществляемого органами прокуратуры, должна быть сокращена до расследования преступлений  чиновников всех рангов и поддержания обвинения в уголовном процессе , с исключением из подведомственности общеуголовных дел. Тем не менее , в части расследования общеуголовных тяжких преступлений координирующую  роль прокуратуры необходимо сохранить , учитывая недостаточно высокий уровень  профессиональной подготовки . О необходимости  изъятия у прокуратуры функций государственного обвинения и расследования указывали Даев В.Г. и Маршунов М.Н. 1

Актуальна проблема пределов прокурорского надзора. Выше указывалось , что Постановления Правительства РФ не входят в предмет прокурорского надзора. Помимо   предложения о расширении полномочий прокуратуры в этой части , следует согласиться с И. Викторовым и закрепить законом право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ , которым он обладал в соответствии с прежней Конституцией , а также право обращения в Конституционный Суд с запросами самого Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации.2  На мой взгляд , под прокурорский надзор следует поставить даже деятельность и акты Президента РФ , учитывая , что во-первых , Указы Президента имеют подзаконный характер , во-вторых , деятельность высшего лица в государстве также должна строиться в соответствии с законом , следовательно , её можно оценивать с этой точки зрения. Однако , надзор прокуратуры в отношении высшего лица государства  необходимо ограничивать правовыми рамками , а полномочия Генерального прокурора в этой части должны сводиться  к  соответствующему  уведомлению о факте нарушения закона. В случае же  отсутствия ответных действий Прокурор обязан обращаться в высшие судебные инстанции. Викторов И. по поводу  уголовного преследования Президента писал , что ст. 93 Конституции РФ следовало бы изменить , указав в ч. 1, что заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в его адрес должны даваться Генеральным прокурором РФ , а не судами , ибо это не судебные функции.3

По результатам надзорной деятельности прокурор (его заместитель) издают следующие акты:

1). #G0Протест , приносимый на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

2). #G0Представление об устранении нарушений закона , которое вносится  в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

3). #G0Мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении , #G0исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином.

4). #G0Предостережение о недопустимости нарушения закона ( #G0в письменной форме)  #G0при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

5).Постановления об отмене постановлений вынесенных органами предварительного следствия и дознания.

6). #G0Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания .

Возможность издания прокурорами  такого акта  как предостережение о недопустимости нарушения закона появилась с введением изменений и дополнений в Закон РФ “О прокуратуре”  Федеральным законом1 от 10 февраля 1999 года N 31-ФЗ с 17 февраля 1999 года #M12293 0 901725805 24254 1051651756 345931407 24573 77 1114213564 2606118535 1265885411 #S. Следует отметить , что ранее  норма  об указанном акте содержалась в законе , но была отменена. В то же время , предостережение о недопустимости нарушения закона  направлено на предупреждение правонарушения , тем самым устраняется возможность появления общественно опасных последствий , проведения дополнительных организационно-распорядительных мероприятий и траты средств на восстановление права. Эффективность и дешевизна в случае прямого недопущения совершения нарушений значительно выше чем тогда , когда правонарушение свершилось как факт. При применении такой формы  реагирования расходы государства могут быть предотвращены  реализацией  ограниченного круга надзорных мероприятий  со стороны прокуратуры.  Таким образом , очевидна важность и необходимость  существования и применения такой формы надзорного акта как  предупреждение о недопустимости нарушения законодательства.

Таким образом , совокупность издаваемых по результатам надзорной деятельности прокуратурой актов говорит об их значительном своеобразии , отличии от всех каких либо актов иных органов , в том числе вневедомственного административного контроля. Однако такой перечень расширять , на мой взгляд , не следует. Не согласен , связи с этим , с предложением И. Викторова о введении в прокурорский надзор такого нового акта как требование об отстранении от должности руководителя коммерческой  и (или) некоммерческой организации за систематические нарушения законодательства.1   Хорошо известен низкий уровень законности в государственном управлении 2  и ситуация в настоящее время  кардинально не изменилась. В обществе только начинают развиваться основы демократии. При таких условиях  прямое вмешательство в деятельность коммерческой администрации может парализовать  управление на любом предприятии. Острие надзора и всю свою мощь прокуратуре , считаю , следует направить на надзор за деятельностью государственной администрации и контролирующих органов. В то же время , предложения : о повышении императивности протеста прокурора , того же автора и иных учёных , не лишено практической пользы а принесение прокурором протеста должно автоматически приостанавливать действие опротестованного акте , а сам протест подлежать обязательному исполнению в 10-дневный срок ; о расширении прав прокурора до возможности отстранения руководителей и иных должностных лиц от занимаемой должности в случае невыполнения ими в установленный срок требований прокурора об устранении явных нарушений прав и свобод человека.3

Активная правовосстановительная функция прокуратуры проявляется посредством реализации следующих своеобразных  мер :

  1. Уголовное преследование
  2. #G0Освобождение своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов
  3. Обращение в судебные органы с протестами и исковыми заявлениями
  4. Направление #G0 сообщения о правонарушении и материалов проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
  5. #G0Отмена дисциплинарных взысканий, наложенных в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, освобождение их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.АдПри

Роль прокуратуры в поддержании режима законности на должном уровне  в последнее время всё более  повышается. Во многом это объясняется тем, что проку­рорское реагирование на беззакония происходит гораздо быстрее судебного — сроки рассмотрения представлений и протестов прокуроров установлены законом достаточно сжатые. Кроме того, прокуратура располагает возможностями добиться ликви­дации нарушений закона не только в отношении индивидуально­го заявителя, но и целых категорий граждан, в частности, путем опротестования незаконных актов исполнительной власти.

Учитывая положения о необходимости наличия в деятельности любой власти определённых “сдержек” и “противовесов” большую важность приобретает реализация контроля за надзором прокуратуры. К основным функциям управления в органах прокуратуры А. Стуканов относил , в том числе : “контроль, представляющий собой систему наблюдения и проверки соответствия процесса осуществления прокурорского надзора по всем его отраслям и направлениям  , принятым управленческим воздействиям … с целью преодоления отклонений , устранения препятствий на пути оптимального функционирования органов прокуратуры”.1 Следует учитывать , что контроль реализуемый внутри любой системы органов , в том числе и прокуратуры , явно недостаточен для поддержания режима законности , поэтому контроль внутренний должен дополняться контролем внешним. В интересах быстроты и эффективности осуществления надзора Протопопов А.Л. предложил вывести прокуратуру из сферы судебного контроля.2 Данный вывод он мотивировал тем , что факт обращения в суд порождает бесконечную судебную процедуру и может сделать бесцельным акт прокурорского реагирования. С эти согласиться нельзя. Учитывая , что процедура судебного разбирательства происходит гласно , судьи сами являются высококвалифицированными юристами  а две структуры  процессуально независимы друг от друга  то проверка действий  прокурора  наоборот послужит укреплению законности. Как и любая иная система  прокурорская , в условиях бесконтрольности , подвержена  дезорганизации и перерождению в нечто противоположное своему назначению. Таким образом , если принять во внимание положение о безусловном исполнении обоснованного протеста прокурора , в суде могут быть  оценены  в основном  последствия исполнения такого акта так же как и бездействие прокурора.   Органическим дополнением  судебного контроля должен являться контроль общественный , реализуемый в одной из его форм – прямые выборы  прокуроров районного звена и субъектов Российской Федерации. Однако данная форма  контроля законом в настоящее время не предусмотрена. До перестройки в системе государства существовала такая форма участия общественности в управлении государством как  народный контроль. Хотя народный контроль и являлся  декларативным по сути , однако такая форма , на мой взгляд , должна быть закреплена и в наше время. Нет необходимости возрождать всю систему народного контроля , по существу он может быть воплощён в прямых выборах того , кто от имени избравших, будучи наделён государственной властью , будет выполнять надзорные функции  - прокуроров.  Иное значение имеет разрешение вопроса о контроле за прокуратурой со стороны  административной власти. Предположим  ситуацию  когда  работник прокуратуры  не исполняет судебного акта , либо когда его действия судом признаны незаконными , или в случаях совершения преступлений , каким образом к работнику прокуратуры применять меры ответственности и вправе ли это делать структуры исполнительной власти , ведь суд не обладает системой осуществляющей практическое принуждение ?    Статья  42 закона “О прокуратуре” гласит , что #G0любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. Диспозиция указанной статьи  исключает  разрешение вопроса о начале проверочных действий по заявлениям  о совершении преступлений иными должностными лицами  , не относящимися к системе органов прокуратуры.  На мой взгляд такое положение  неприемлемо с точки зрения обеспечения законности. Правовой контроль , то есть оценка действий работника прокуратуры , в таких случаях может быть осуществлена судом , посредством гласного разбирательства. Учитывая , что по статье 46 Конституции РФ1  всякое действие или бездействие должностного лица , в том числе то , которое обладает признаками уголовной противоправности , может быть обжаловано в суд , должностные лица , наделённые правом уголовного преследования (или граждане) обязаны (вправе) обращаться в суд , представляя совокупность доказательств , дающих повод  к возбуждению уголовного дела. Вышестоящий прокурор , при этом , принимает решение о начале расследования в обязательном порядке на основе  судебного акта. Очевидно , что такая форма реализации полномочий даёт право административным органам , коими являются правоохранительные , осуществлять  контроль через судебную систему за действиями работников прокуратуры.  Считаю такой контроль приемлемым в предложенном виде в связи с тем , что предметом такого контроля  является  не деятельность прокуратуры вообще , а  конкретные действия или бездействия отдельных работников. В закон “О прокуратуре” должны быть внесены соответствующие изменения.  Однако , указанный механизм может быть реализован только при реальном реформировании  государственных институтов , в том числе судебных. 

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8


ИНТЕРЕСНОЕ



© 2009 Все права защищены.