Диплом: Контроль целевого использования средств федерального бюджета

казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам.

Вся исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею,

который осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес

ответственность за сохранность денежных сумм и прочего казенного имущества,

за правильность действий казначейства вообще и за своевременность

представления срочных сведений и отчетности.

При Императоре Александре III существенных изменений в системе финансов не

произошло, но быстрое развитие в этот период экономики страны и возрастание

роли финансов заставило последнего Императора России Николая II осуществить

структурные и качественные изменения в деятельности Министерства Финансов, в

частности, в департаменте Государственного Казначейства было значительно

увеличено число штатных чинов. Установилась нормальная работа Департамента

Государственного казначейства и связанных с ним подразделений, чему

способствовал законодательно закрепленный и неукоснительно выполняющийся

всеми министерствами и ведомствами Российской Империи порядок составления и

рассмотрения государственной росписи доходов и расходов.

В первые послереволюционные годы Народный Комиссариат Финансов РСФСР,

наследуя прежние традиции, одновременно формировал новые подходы к управлению

финансовой деятельностью. Это проявилось уже в принятом в мае 1918 года

постановлении Совнаркома РСФСР, вводившим единство кассы. Вместе с тем явно

наметился переход от казначейской к банковской системе исполнения бюджета.

В октябре 1918 года кассовые операции по исполнению государственного бюджета

были возложены на Народный банк РСФСР, а Департамент Государственного

Казначейства и его местные органы объединялись с учреждениями Народного банка

РСФСР. Полностью завершился этот процесс в 1926 году, прервав историю

Государственного Казначейства.

До 1991 года действующая в СССР и РСФСР банковская система исполнения бюджета,

при сложившейся административно-командной системе экономики, Государственный

банк СССР с его сетью банков на местах, обеспечивали достаточно полный учет

доходов, расходов, остатков средств федерального бюджета [37, с. 16].

Однако

действующая в СССР система исполнения бюджета приводила к наращиванию

инфляционных процессов в стране, так как финансирование расходов Госбанком,

выступавшим в роли «карманного» банка Правительства, производилось без учета

реально поступающих доходов и носило эмиссионный характер [60, с. 2].

В начале

проведения экономических реформ изменения в процессе исполнения федерального

бюджета позволили решить главную задачу - ликвидировать практику

автоматического и бесконтрольного кредитования Центральным банком бюджетного

дефицита.

В то же время,

с развитием рыночных процессов в Российской экономике, сопровождавшихся

разрушением централизованной государственной банковской системы и образованием

разрозненной массы коммерческих банков, Центральный банк Российской Федерации,

сосредоточив усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения,

значительно снизил приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета,

ограничивая предоставляемую информацию данными об остатках средств на счетах

федерального бюджета [37 с.16].

Банковский учет

бюджетных средств был серьезно ослаблен, а коммерческие банки на местах не

только устранились от контроля за использованием государственных средств, но,

зачастую, были заинтересованы в отсутствии такого контроля.

Наряду с этим,

законодательное закрепление самостоятельности бюджетов

национально-государственных и административно территориальных образований в

рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от

обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования

средств федерального бюджета.

В области

исполнения федерального бюджета по доходам существующий порядок

характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета

федерального бюджета, длительными задержками, неполнотой и расхождениями в

представляемой Центральным банком информации, но также и отсутствием единого

порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и

бюджетами других уровней, передачи в местные бюджеты отчислений от поступлений

по федеральным налогам [37 с.17].

Вытекающие из

этого дискретность процесса финансирования расходов из федерального бюджета, а

также невозможность составления полноценных прогнозов на краткосрочную и

среднесрочную перспективу снижали эффективность бюджетного исполнения.

Утрата

государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального

бюджета, отсутствие детального учета этих средств породило безответственное

отношение к ним на всех уровнях, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, не

позволяло перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их

использования в период осуществления рыночных преобразований в экономике.

Таким образом,

действующий механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо

адаптирован к современным экономическим условиям, не способен обеспечить

“прозрачность” бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным

использованием бюджетных средств. Он был отягощен многоступенчатостью,

характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, создал возможности

для использования средств федерального бюджета не по целевому назначению.

Именно то, что

ответственность и полномочия в исполнении федерального бюджета по доходам и

расходам не были «персонифицированы», распылялись между многими разнородными

структурами, а потому и реализовывались неудовлетворительно.

Поэтому Указом

Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 «О федеральном

казначействе» [9] и Постановлением Совета Министров - Правительства Российской

Федерации от 27 августа 1993 г. №864 «О федеральном казначействе» [13] в

Российской Федерации был решен вопрос о создании Главного управления

федерального казначейства (ГУФК) Министерства финансов Российской Федерации и

его территориальных органов. Указанные правовые акты положили начало

воссозданию казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Фактическое

создание территориальных казначейских органов было начато в первом квартале

1993 года.

Проблема

создания федерального казначейства включена в перечень приоритетных программ

оказания технической помощи в ходе проведения экономических реформ в России

международными организациями. В работе по выработке глобальной концепции

создания казначейства в России принимали участие сотрудники Международного

валютного фонда, Европейского банка реконструкции и развития, Комиссии

европейских сообществ.

Тем не менее,

достаточно часто высказывались возражения против создания системы органов

федерального казначейства. Доводы тех, кто сомневался в необходимости ее

функционирования в нашей стране, в основном, сводились к следующим аргументам

[37, с.16]:

- утверждается,

что образована еще одна, параллельная финансовым, банковским и налоговым

органам система в составе федеральной исполнительной власти;

- центр, таким

образом, грубо вмешивается в финансовые дела регионов, ущемляя их законные

права;

- крайне

неудачно выбран момент формирования системы органов федерального казначейства -

страна испытывает жесточайший бюджетный дефицит, а правительство плодит

чиновников;

- из рук

министерств и ведомств вырывается последний – экономический - рычаг управления

подведомственной сферой, что не замедлит сказаться на общем экономическом

положении.

Если не брать

на веру перечисленные доводы, следует более детально рассмотреть обоснованность

некоторых из них.

Во-первых, не

только отечественный опыт, но и международная практика свидетельствует, что в

странах, стоящих на разных стадиях экономического развития и имеющих самое

различное общественно-политическое устройство, исполнение федерального бюджета

осуществляется достаточно долгое время через органы федерального казначейства.

Говоря о роли

в исполнении федерального бюджета налоговых органов, следует отметить, что

законодательно возложенные на них функции ограничиваются контролем за

соблюдением налогового законодательства, исходя из чего трудно не признать

противоестественным осуществление ими межуровнего распределения поступающих

налогов с фактическим распоряжением счетами федерального бюджета по доходам. Ни

о каком параллелизме в деятельности налоговых органов с одной стороны и органов

федерального казначейства с другой не может быть и речи.

Во-вторых,

организация федерального казначейства не изменяет легитимно установленного

распределения объема полномочий в области бюджета между федеральной властью и

властью на уровне субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией

России федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития,

федеральные налоги и сборы отнесены к компетенции федерации, так же, как эти

экономические категории уровня субъектов Федерации - к компетенции субъектов

Федерации. Реализуя свои законодательно установленные функции, федеральное

казначейство не вторгается и не может вторгнуться в сферу, лежащую за рамками

интересов Российской Федерации.

В-третьих,

казначейство не узурпирует права министерств и ведомств по распоряжению

средствами федерального бюджета, а, напротив, способствует их полноценной и

эффективной реализации. Выполнение функций по оформлению платежных документов

на перечисление бюджетных средств элементам подведомственной системы, контролю

за доведением этих средств по назначению с лучшим качеством по оперативности и

гарантированности, по указаниям все тех же министерств и ведомств, позволяет

последним сосредоточиться на вопросах проведения целенаправленной политики в

соответствующих сферах.

В наиболее

общем виде с организационно-технической точки зрения, казначейство должно

«замкнуть» на себе осуществление и учет всех операций со всеми государственными

ресурсами.

Казначейство,

опираясь на центральный банк и его систему, тем не менее, освобождает его от

функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за их

целевым использованием.

Важным

эле­мен­том по­ряд­ка фи­нан­си­ро­ва­ния бюд­жет­ных рас­хо­дов яв­ля­ет­ся

вне­дре­ние уче­та опе­ра­ций по фик­са­ции де­неж­ных средств на ка­ж­дой

ста­дии бюд­жет­но­го и фи­нан­со­во­го ис­пол­не­ния бюд­же­та. Про­цесс

ис­пол­не­ния бюд­же­та казначейством де­та­ли­зи­руется. На уров­не

бюд­жет­ной еди­ни­цы или рас­по­ря­ди­те­ля средств дос­та­точ­но чет­ко

про­сле­жи­ва­ют­ся сле­дую­щие эта­пы:

· - до­ве­де­ние объ­е­мов бюд­жет­ных на­зна­че­ний;

- до­ве­де­ние

га­ран­ти­ро­ван­ных ли­ми­тов фи­нан­си­ро­ва­ния (ис­хо­дя из сте­пе­ни

ре­аль­ной обес­пе­чен­но­сти рас­хо­дов ис­точ­ни­ка­ми фи­нан­си­ро­ва­ния),

в пре­де­лах ко­то­рых бюд­жет­ная еди­ни­ца (рас­по­ря­ди­тель средств)

при­об­ре­та­ет пра­во при­ни­мать на се­бя фи­нан­со­вые обя­за­тель­ст­ва по

вы­пла­те де­неж­но­го со­дер­жа­ния пер­со­на­лу, ли­бо по за­клю­че­нию

со­гла­ше­ний и до­го­во­ров с по­став­щи­ка­ми и под­ряд­чи­ка­ми;

- объемы фактически

заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым

обязательствам);

- объ­е­мы

про­из­ве­ден­ных аван­со­вых пла­те­жей по за­клю­чен­ным до­го­во­рам

(спе­ци­фи­ка со­вре­мен­ной хо­зяй­ст­вен­ной жиз­ни);

- сум­мы сче­тов,

предъ­яв­ляе­мых к оп­ла­те, и объ­е­мы дру­гих не­об­хо­ди­мых вы­плат

(де­неж­ное со­дер­жа­ния пер­со­на­ла и т.п.);

- сум­ма

средств, при­чи­таю­щая­ся к вы­пла­те по­сле про­вер­ки обос­но­ван­но­сти

предъ­яв­лен­ных сче­тов-фак­тур, под­тве­ржде­ния оп­ри­хо­до­ва­ния

то­вар­но-ма­те­ри­аль­ных цен­но­стей и объ­е­мов вы­пол­нен­ных ра­бот,

на­чис­ле­ния за­ра­бот­ной пла­ты и дру­гих ви­дов де­неж­но­го со­дер­жа­ния;

- сум­ма

фак­ти­че­ско­го пе­ре­чис­ле­ния бюд­жет­ных средств со сче­та (спи­са­ние по

бюд­же­ту, аде­к­ват­ное кас­со­во­му рас­хо­ду).

На­ли­чие на

цен­траль­ном уров­не ин­фор­ма­ции о со­стоя­нии и дви­же­нии бюд­жет­ных

средств на ка­ж­дой из этих фаз пре­дос­тав­ля­ет Министерству финансов и

глав­ным рас­по­ря­ди­те­лям средств фе­де­раль­но­го бюд­же­та ши­ро­кие

воз­мож­но­сти для гиб­ко­го ма­нев­ри­ро­ва­ния ре­сур­са­ми и

опе­ра­тив­но­го кон­тро­ля за со­стоя­ни­ем фи­нан­сов, на­хо­дя­щих­ся в

рас­по­ря­же­нии бюд­жет­ных еди­ниц и рас­по­ря­ди­те­лей средств.

Де­та­ли­за­ция

уче­та по­зво­ля­ет в хо­де ис­пол­не­ния бюд­же­та в бо­лее пол­ной ме­ре

реа­ли­зо­вать прин­цип обя­за­тель­ной сба­лан­си­ро­ван­но­сти бюд­же­та,

ком­пен­си­ро­вать дис­про­пор­ции, ко­то­рые не­из­беж­но воз­ни­ка­ют на

эта­пе его про­гно­зи­ро­ва­ния в ус­ло­ви­ях не­ста­биль­ной эко­но­ми­че­ской

си­туа­ции. При от­сут­ст­вии ка­зна­чей­ской сис­те­мы это дос­ти­гае­тся

пу­тем реа­ли­за­ции се­к­ве­сти­ро­ва­ния с не­до­фи­нан­си­ро­ва­ни­ем ря­да

бюд­жет­ных рас­хо­дов

Кроме того, в

условиях кризиса банковской системы казначейство, аккумулируя средства

федерального бюджета на своих счетах, выступает гарантом защиты этих средств от

возможных негативных последствий этого кризиса.

Значительно

возрастает роль федерального казначейства при исполнении федерального бюджета.

Именно оно должно обеспечить консолидацию всех государственных финансовых

ресурсов в одной жесткой руке и проконтролировать их целевое расходование.

Контроль, осуществляемый органами федерального казначейства, позволяет не

только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но и самое главное -

предотвратить эти нарушения. Казначейство становится одним из самых важных

инструментов экономической безопасности страны, способное сохранить и довести

деньги до конкретного получателя, исполнить взятые государством обязательства и

не допустить махинаций с бюджетными средствами.

1.

2

. 1.2.

Роль и место

ОЛЬ И МЕСТО ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА В КАССОВОМ ИСПОЛНЕНИИ БЮДЕТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

органов федерального казначейства в кассовом

исполнении бюджета Российской Федерации

До 1991 года

действующая в СССР и РСФСР банковская система исполнения бюджета, при

сложившейся административно-командной системе экономики, Государственный банк

СССР с его сетью банков на местах, обеспечивали достаточно полный учет доходов,

расходов, остатков средств федерального бюджета [3

76

, с. 16].

Однако

действующая в СССР система исполнения бюджета приводила к наращиванию

инфляционных процессов в стране, так как финансирование расходов Госбанком,

выступавшим в роли «карманного» банка Правительства, производилось без учета

реально поступающих доходов и носило эмиссионный характер [

6059

, с. 2].

В начале

проведения экономических реформ изменения в процессе исполнения федерального

бюджета позволили решить главную задачу - ликвидировать практику

автоматического и бесконтрольного кредитования Центральным банком бюджетного

дефицита.

В то же время,

с развитием рыночных процессов в

РР

оссийской экономике, сопровождавшихся разрушением централизованной

государственной банковской системы и образованием разрозненной массы

коммерческих банков, Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив усилия

на вопросах организации денежно-кредитного обращения, значительно снизил

приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета, ограничивая

предоставляемую информацию данными об остатках средств на счетах федерального

бюджета [37

6 с.16].

Банковский учет

бюджетных средств был серьезно ослаблен, а коммерческие банки на местах не

только устранились от контроля за использованием государственных средств, но,

зачастую, были заинтересованы в отсутствии такого контроля.

Наряду с этим,

законодательное закрепление самостоятельности бюджетов

национально-государственных и административно территориальных образований в

рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от

обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования

средств федерального бюджета

[36

., с.17].

В области

исполнения федерального бюджета по доходам существующий порядок

характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета

федерального бюджета, длительными задержками, неполнотой и расхождениями в

представляемой Центральным банком информации, но также и отсутствием единого

порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и

бюджетами других уровней, передачи в местные бюджеты отчислений от поступлений

по федеральным налогам [37

6 с.17].

Вытекающие из

этого дискретность процесса финансирования расходов из федерального бюджета, а

также невозможность составления полноценных прогнозов на краткосрочную и

среднесрочную перспективу снижали эффективность бюджетного исполнения.

Утрата

государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального

бюджета, отсутствие детального учета этих средств породило безответственное

отношение к ним на всех уровнях, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, не

позволяло перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их

использования в период осуществления рыночных преобразований в экономике.

Таким образом,

действующий механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо

адаптирован к современным экономическим условиям, не способен обеспечить

“прозрачность” бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным

использованием бюджетных средств.

Он был отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и

раздробленностью, создал возможности для использования средств федерального

бюджета не по целевому назначению.

Именно то, что

ответственность и полномочия в исполнении федерального бюджета по доходам и

расходам не были «персонифицированы», распылялись между многими разнородными

структурами, а потому и реализовывались неудовлетворительно.

Поэтому Указом

Президента Российской Федерации от

08 декабря 1992

года № 1556 «О федеральном казначействе» [9] и Постановлением Совета Министров

- Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. №864 «О федеральном

казначействе» [13] в Российской Федерации был решен вопрос о создании Главного

управления федерального казначейства (ГУФК) Министерства финансов Российской

Федерации и его территориальных органов. Указанные правовые акты положили

начало воссозданию казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Фактическое

создание территориальных казначейских органов было начато в первом квартале

1993 года.

Проблема

создания федерального казначейства включена в перечень приоритетных программ

оказания технической помощи в ходе проведения экономических реформ в России

международными организациями. В работе по выработке глобальной концепции

создания казначейства в России принимали участие сотрудники Международного

валютного фонда, Европейского банка реконструкции и развития, Комиссии

европейских сообществ.

Тем не менее

, достаточно часто высказывались возражения против создания системы

органов федерального казначейства. Доводы тех, кто сомневался в необходимости

ее функционирования в нашей стране, в основном, сводились к следующим

аргументам [37

6, с.16]:

-

утверждается, что образована еще одна, параллельная финансовым, банковским и

налоговым органам система в составе федеральной исполнительной власти;

- центр, таким

образом, грубо вмешивается в финансовые дела регионов, ущемляя их законные

права;

- крайне

неудачно выбран момент формирования системы органов федерального казначейства -

страна испытывает жесточайший бюджетный дефицит, а правительство плодит

чиновников;

- из рук

министерств и ведомств вырывается последний – экономический - рычаг управления

подведомственной сферой, что не замедлит сказаться на общем экономическом

положении.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12