| |||||
МЕНЮ
| Ответы на вопросы государственного экзаменаp> ВОПРОС №57. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА: ПРИЧИНЫ ФЕДЕРАЛИЗМ 0ПРЕДСТАВЛяЕТ СОБОЙ ТАКУЮ ПОЛИТИчЕСКУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ, ПРИ В этом определении следует обратить внимание на два основных момента. Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными правительствами. Во-вторых, субъектами федерации являются регионы, т. е. речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты федерации определены географически. В дополнении к основным характеристикам федерализма можно выделить еще пять вторичных характеристик: 1. Наличие письменной конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному , и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма. 2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: первая представляет население страны в целом, а вторая - субъекты федерации. 3. Право субъектов федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрением со стороны по крайней мере большинства законодательных органов субъектов федерации или референдумами, проводимыми в субъектах федерации. Пожалуй, единственным исключением в этом плане является Австрия, где изменения в конституцию могут быть внесены просто низшей палатой парламента большинством в две трети голосов. В то же время в случае наличия собственной конституции субъекты
федерации имеют возможность менять ее по своему усмотрению в рамках
полномочий, предоставленных им в соответствии с федеральной конституцией. На практике, однако, почти везде мы видим практически полный изоморфизм между структурой центральных органов управления и органов управления субъектов федерации. Так например, в США губернаторы штатов практически выступают в роли Есть однако и ряд исключений. Так, скажем, в республике Коми, где идея президентства не получала необходимой поддержки, вместо этого был введен пост Главы Республики, соединяющий в себе функции главы государства и главы исполнительной власти в отличии от президента Российской Федерации, который является главой государства, в то время как исполнительная власть возглавляется премьер-министром. Встречаются исключения и в других странах. Так, для всех германских земель характерна парламентская система, но в Баварии премьер-министр не может быть смещен путем вынесения ему вотума недоверия. Пропорциональная система представительства характерна для избирательной системы Швейцарии как на федеральном уровне, так и на уровне большинства кантонов, но в нескольких небольших кантонах используется мажоритарная система. Однако эти и ряд других примеров не опровергают общей доминирующей тенденции - тенденции к унификации систем государственного управления на уровне федерации в целом и отдельных ее субъектов. 4. Равное или непропорционально сильное представительство небольших субъектов федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты федерации имеют равное представительство Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения. 5. Децентрализация государственного управления. Измерение степени централизации/децентрализации представляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Поскольку между доходами и расходами существует определенное соответствие, используются и те и другие показатели, однако многие исследователи считают, что целесообразнее оценивать в целом распределение ресурсов между различными уровнями управления. Поэтому они предлагают сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение. К нецентрализованному налогообложению относятся: во-первых, налоги , собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя; во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансфер центра), а также о всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических государствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных - 58 процентов. Причины и пути создания федераций. Базовые принципы федеративного государства. Виды федерализма. Федерация представляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государственное образование .. Она может создаваться путем объединения независимых государств, как это произошло в США в 1787 году, в Канаде в 1867 году, в Австралии в 1901 году. Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независимости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Британских колоний. Такой "навязанный" федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример не долго просуществовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Кению, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду. Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) - путь превращения унитарного государства в федеративное. Какие же мотивы лежат, как правило, в основе создания федеративного государства? Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так, например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад континента в противовес конкуренции США. В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать
экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федералисты были
убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому
экономическому развитию. Именно экономические причины заставили Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким примером того, как можно организовать внутреннее управление государством, чтобы сделать это государство максимально конкурентоспособным на мировой арене. Федеративное государство обычно должно строиться на трех основных принципах: 1. Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются прерогативой принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и других распространяются на строго определенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает собственными исключительными полномочиями. 2. Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и разграничивает их компетенцию. 3. Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распределении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты федерации участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты национальных парламентов. В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и субъектами федерации, можно выделить следующие виды федерализма: 1. Квази-федерализм. Федеративное устройство государства существует практически только на уровне законов, которые в реальной жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты федерации являются обычным уровнем иерархической пирамиды управления в централизованном государстве. 2. Классический федерализм. Основным его принципом является такое разделение власти между центральным и региональными правительствами, при котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в условиях автономии. 3. Кооперативный федерализм. Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной "притирки" и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия - постоянные консультации и координация для совместных решений. Для этого типа федерализм характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников профессионалов, действующих на различных уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для общественности характер этих связей. 4. Исполнительный федерализм. Концентрация и централизация власти на высших органах исполнительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и субъектами федерации. 5. Чрезвычайный федерализм. Он существует в период глубоких социальных и экономических потрясений 6. Федерализм с двойным лицом. Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном правовом положении, имеют различный конституционный статус, соответственно их реальные права и возможности в значительной степени различаются. В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так для Российской Федерации в период до августа 1991 года в значительный степени был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сохраняется реальное различие в статусе республик и областей в составе РФ). 3. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации и национально-культурная автономия. Одна из целей создания федеративного государства - предоставление
автономии определенным группам населения, таким как религиозные и
этнические меньшинства, особенно в тех случаях, когда они образуют ярко
выраженные субобщества в плюралистическом обществе. Для анализа этой
функции федерализма целесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный уровень которых близок в каждом из субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федерации в целом. Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом. Другой способ их различения - сравнение политических границ между субъектами федерации и социальных границ между группами, такими как религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы определены таким образом, что они примерно соответствуют социальным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень гомогенности (однородности) на уровне субъектов федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полуплюралистическое общество менее плюралистическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и численности населения территорий. К конгруэнтным федеративным государствам можно, например, отнести Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных федерациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратизма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о принципиальной возможности предоставления автономии географически перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на чисто географически-территориальном разделении. В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэром и Карлом Впервые идея национально-персональной автономии получила детальную
разработку в трудах австрийских социал-демократов К.Реннера и О.Бауэра. В
основе их концепции лежала мысль о том, что источником и носителем
национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в
основе всех межнациональных распрей, а сами нации, точнее - национальные
союзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъявления. Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориальную
корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная австро-
марксистами программа предусматривала двойную организацию
многонационального государства: одну - для целей национальной культуры, по
нациям и на основе персонального принципа, и другую, основанную на
территориальном принципе, - для ведения остальных дел, не носящих
национального характера. Персональную принадлежность граждан к тому или
иному национальному коллективу должен был определять институт так
называемого национального кадастра (переписи), составляемого на основе
личных заявлений совершеннолетних граждан. В системе национально-
персональной автономии кадастр получал не меньшее публично-правовое
значение, чем территория для национально-территориальной области. Если до 1917 г. национально-персональная автономия рассматривалась прежде всего как альтернатива территориальному решению национального вопроса (особенно отчетливо это формулировалось бундовцами), то после февраля, когда выявилась тенденция к решению национального вопроса на основе национально-территориальной автономии, к построению России на федеративно-автономных началах, персональная (культурная) автономия стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения прав национальных меньшинств, либо как реальная альтернатива федералистскому движению, как способ сохранения государственной целостности России (кадеты). Кадеты, ставившие во главу угла своей национальной политики сохранение государственного единства России, увидели в национально-персональной автономии способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению. Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства определенного минимального размера получили право создавать собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными советами с законодательными правами и правом взимания налогов на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в терминах членства в культурном сообществе вне постоянного географического места жительства. Русское и шведское меньшинства не создали таких культурных советов, главным образом потому, что они были сконцентрированы географически и могли использовать обычные институты местного самоуправления. Однако более разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали возможности нового закона, и их культурные советы быстро доказали свою жизнеспособность. Эстонское правительство могло с полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение проблем своих меньшинств. Аналогичный вариант национально-культурного федерализма можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку в тот период времени (в отличие от современной ситуации) греческое большинство турецкое меньшинство были в значительной степени перемешаны, отсутствовала возможность создания классического территориального федерализма. Вместо этого двум этническим сегментам была предоставлена значительная степень автономии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфере религии, образования, культуры и прав личности, и раздельных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова. 4. Региональный уровень управления в унитарных государствах. Причины и цель реорганизации. Особый интерес с точки зрения соотношения территориального и
национально-культурного федерализма представляет 1Бельгия 0. Главная черта
проводящихся в Бельгии реформ переход от унитарного государства,
существовавшего почти 150 лет, к государству федеративному. Изменения
отражают конкретно-исторические особенности развития страны, связанные с
наличием в составе ее населения двух культурно-лингвистических сообществ:
франкоязычного (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также
сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек) немецкоговорящего
меньшинства, район расселения которого (9 коммун) входит в состав Валлонии. Первым этапом стал серьезный пересмотр Конституции, осуществленный 24 декабря 1970 года. Основные изменения состояли в следующем: 1. Был введен паритетный принцип формирования совета министров, в соответствии с которым, исключая премьер-министра, совет министров стал насчитывать равное количество министров, принадлежащих к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения страны. 2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвистических
сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немецкоязычного. 3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского, фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговорено, что региональные органы, порядок их формирования и компетенции будут определены специальным законом, для выработки которого потребовалось целых 10 лет. Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами "регионализация"
существовала только на уровне политических намерений, а не в реальности. Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 |
ИНТЕРЕСНОЕ | |||
|