Ответы на вопросы государственного экзамена

p> При рассмотрении данного вопроса прежде всего следует разграничить людей, которые в силу своей профессии и занимаемой должности, принимают решения и являются собственно активным элементом государственной службы, и тех, кто участвует в ее функционировании, однако выполняет чисто исполнительские или технические функции или соприкасается с государственной службой на входе системы государственного управления ( например, собирает исходные данные, необходимые для ее деятельности, )или на выходе, являясь потребителем вырабатываемых системой с помощью аппарата гос. службы продуктов. Пытаясь провести подобное разграничение , мы неизбежно столкнемся определенными трудностями, так как окажется , что любой человек может в различных ситуациях находиться с системой государственного управления в различных взаимоотношениях, что и будет определять его статус в данный конкретный момент: так государственный служащий или чиновник может быть в определенный момент потребителем вырабатываемого системой продукта, а как член политической партии воздействовать на систему извне с точки зрения общеполитической программы ее деятельности.

Таким образом становится ясно, что принадлежность человека к государственной службе в качестве одного из составляющих элементов системы государственного ( или общественного управления) определяется его взаимоотношениями с этой системой с точки зрения трудового права. В силу этого понятие "государственная служба "включает как всю совокупность персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем. Поэтому в большинстве стран имеются специальные законы о государственной службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с обеих сторон. В данный момент подобный закон готовится и в России.

Насколько важным является регулирование этих взаимоотношений показывает анализ процентного соотношения занятых на государственной службе и общего числа занятых в отдельных развитых западных индустриальных странах с интервалом в 4-5 лет.

При рассмотрении данной таблицы выявляются многие закономерности, хотя здесь можно наблюдать и существенные различия между отдельными странами.
Изменение самих задач, выполняемых государственной службой как элементом системы государственного управления, шло очень по-разному в разных странах в зависимости от уровня общественно-политического развития каждой из них.

Различные условия создавали разные типы административной культуры( о которых еще будет говориться далее), которые определяли взаимозависимость отношений между системой и действующим в ее рамках персоналом: например, по отношению к организационным формам (централизованная - децентрализованная; привлечение к работе в органах управления прежде всего юристов - использование в них людей различных специальностей). В зависимости от этого складывались принципы деятельности и структуры государственной службы в различных странах. Однако можно отметить общую тенденцию роста роли государственной службы в большинстве стран ( об этом свидетельствуют и цифры) как с точки зрения расширения поля деятельности и разнообразия стоящих перед гос. службой задач, так и ее чисто количественных параметров.
Так в Германии количество занятых в государственной службе выросло вдвое с начала 20 столетия.

Однако приведенная таблица показывает, что в некоторых странах, например в США, рост количества занятых в государственной службе приостановлен, и количество даже несколько уменьшилось, что вызвано, как правило приватизацией многих сфер, ранее входившие в сферу деятельности государственных служб, что должно уменьшать расходы государственного бюджета, а также способствовать более эффективному их функционированию.
Однако есть целый ряд сфер деятельности, где это совершенно невозможно, более того опасно для устойчивости всей системы в целом, причем в настоящее время в связи с комплексностью и чрезвычайной взаимосвязанностью многих стоящих перед государством задач их выполнение без достаточной их централизации и передачи в руки государства просто исключено.

В современном обществе центр тяжести всё больше перемещается в области управления с предоставления гражданам определенных услуг и материальных благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования, т. е. в область планирования, прежде всего долгосрочного и перспективного, в рамках которого определяются не меры, которые следует принимать уже по факту происшедшего, а разрабатываться концепции упреждающих и профилактических мероприятий, призванных оказывать регулирующее и управляющее влияние на сами причины, вызывающие эти процессы. В таких условиях роль государственной службы становится ведущей, от компетентности и оперативности ее деятельности зависит не просто решение той или иной проблемы, а ее постановка, разработка путей решения еще на этапе, когда данная ситуация формируется и выкристаллизовывается в ходе политического и экономического развития системы.

Однако, говоря о современном этапе развития государственной службы, не следует забывать, что явление это имеет достаточно длительную историю, а значит - задачи государственной службы, ее функции в системе государственного управления в значительной степени зависели и зависят от типа государства и характера, самой системы, в рамках которой государственная служба существует.

ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

Для определения момента возникновения гос. службы как явления общественной жизни часто используется понятие особых морально-этических критериев, которые должны отличать государственных чиновников от всех остальных занятых. Это представляется однако не совсем верным.

Понятие особых нравственных критериев было одинаково значимо уже в древности для всех, выполнявших те или функции для всей общности. Однако лишь с формированием и выделением идеи особого аппарата гос. управления появились и особые формулировки в связи с этими морально-этическими нормами. Подобная связь существует, например у Канта, разработавшего чрезвычайно строгие этические нормы, далеко не формального характера, так как они несут глубокое внутреннее содержание, связанное с его категорией императива ( эти идеи разработаны им в "Метафизике обычаев"( 1797) 3).

Однако всё выше сказанное относится лишь к кристаллизации самой идеи вычленения государственной службы как особого элемента в системе государственного управления. Если же говорить о практике, то о возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с момента , когда картина самой системы начинает приобретать действительно отчетливые нормативные очертания. Вряд можно считать таким моментом 18 век, хотя идея эта зреет и находит свое воплощение в отдельных элементах организации управления в условиях абсолютных монархий. Правда в качестве ведущих морально-этических норм здесь выступают не служение государству и обществу, а личная верность монарху. Постепенно эти нормы с развитием государства и идеи государственного управления превращаются в идеи служения государству как таковому, а позднее и идеи служения демократическому государству в независимости от личности , стоящей во главе его. К сожалению в России эта идея фактически еще не нашла своего воплощения. По-прежнему чаще любой государственный чиновник ощущает свою связь с конкретным человеком, стоящим во главе государства, чем с государством или обществом как таковым). Реально же процесс вычленения государственной службы в самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19 столетия.
Проследим этот процесс в одной из частей Германии, там , где он происходил наиболее последовательно и равномерно. В 1796 году в так называемых
"Ансбахских мемуарах" баварский политик и государственный деятель М. Й.
Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее время:

* пожизненное введение в статус чиновника;

* обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и закрепленные в правовых актах( т. е. в соответствующих законах);

* достаточное материальное обеспечение;

* принятие на службу в соответствии с имеющимися способностями и квалификацией, по принципу результативности деятельности в ходе особого процесса отбора;

* повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами продвижения по служебной лестнице
(карьерные группы);

* обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора. Подобранным таким образом и функционирующим в рамках государственной службы чиновникам отводится особая роль в системе гос. управления. Они призваны обеспечивать :

* корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел,

* стабильность государства и деятельности органов гос. управления.
4).

Данные принципы были воплощены в области государственной службы всеми государствами в процессе их перехода к демократическим формам правления.
Однако в ходе исторического процесса они были дополнены некоторыми новыми положениями, ранее не включенными в данный перечень. Так в Германии в период Веймарской республики в конституции (ст. 130) было закреплено положение о том, что "чиновники призваны служить всей общности, а не конкретной политической партии".

Принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству, которому он служит становится в 20 столетии одним из чрезвычайно важных. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой полной или радикальной смены государственного аппарата. Так было в Германии, где большая часть чиновников государственной службы продолжала свою деятельность и после установления республиканской формы правления. Большинство из этих людей воспитанных и выросших в условиях монархии были настроены враждебно по отношению к молодой республике. В какой-то степени это стало одним из факторов, способствовавших ее более позднему поражению перед лицом правых сил, в значительной степени обещавших возврат к прошлому.

Этот факт свидетельствует о том, что такой элемент системы государственного управления как люди невозможно привести в соответствие с требованиями системы в течение короткого времени, т. к. это связано с изменениями установок и мнений каждой конкретной личности по отношению к данной политической системе и функционирующим в ее рамках органам управления, т. е. параметрам, определяющим политическую культуру данного общества и связанную с ним административную культуру данного периода.
Подробнее вопросы соотношения политической и административной культуры будут далее рассмотрены. Следует отметить, что в данном контексте следует признать правоту большевиков, которые сделали ставку на полное уничтожение прежнего аппарата государственного управления, включая и систему государственной службы. Чиновники гос. службы были просто отстранены от дел и заменены преданными новой власти людьми, не являвшимися профессионалами в области управления. Подобное развитие возможно однако только в условиях диктатуры, когда все изменения производятся без учета интересов тех, кого они затрагивают, и призваны обеспечивать только устойчивость данной системы государственного управления. В таких условиях и при сохранении статуса профессионального чиновничества( как это было в Германии), он резко меняет свою содержательную сущность. Уже в 1933 году в Третьем рейхе был принят печально известный закон "О восстановлении статуса профессиональных чиновников", а в 1937 году - закон "О статусе немецких чиновников", согласно которым чиновник должен был сохранять верность лично фюреру,
Адольфу Гитлеру, в силу чего был нарушен один из основных принципов государственной службы ( в полном смысле этого слова), служение государству было заменено служением одному человеку. Нарушены были по этим законам и принципы равной доступности государственной службы для всех граждан, так как были введены ограничения по расовому признаку. К государственной службе не допускались лица неарийского происхождения.

Сравнивая процессы, происходившие в России в первые годы советской власти, и те, что имели место в Германии в годы Веймарской республики и в годы фашизма, нужно однако видеть и отличия: в России система была просто сломана, а люди уничтожены или выброшены из общества. Именно поэтому так трудно теперь восстановить в России гос. службу, выстроить систему подготовки необходимых для нее кадров. В Германии же система сохранилась, причем в годы республики она сохраняла свою стабильность( внутриструктурную), в силу чего оказывала на систему государственного управления значительное дестабилизирующее влияние, позже же система эта была переориентирована, однако ее структура и принципы функционирования были в значительной степени сохранены. Это облегчило с одной стороны строительство системы государственного управления новой республики, созданной после разгрома фашизма. Продолжал существовать как бы каркас, скелет, на который наращивали новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т. д. Однако многими это воспринималось как сохранение части аппарата подавления тоталитарной системы, что приводило к требованиям уничтожить старую систему государственной службы, которую Гитлер поставил на службу своим бесчеловечным идеям. К счастью это не было сделано. Мы же наблюдаем и сегодня результат уничтожения системы государственной службы, которое произошло более 70 лет тому назад. Создание же этой службы вновь связано с очень существенными организационными и политическими сложностями. Так закон
"О государственной службе не был принят ни Верховным Советом СССР, ни
Верховным Советом РСФСР.

Не принят он пока и Федеральным Собранием России, хотя о его необходимости говорится постоянно( особенно в связи с многочисленными делами о коррупции среди государственных чиновников самого различного уровня).

Гос. служба и основные принципы правового государства.

Уже в античной Греции существовало понятие некоего верховного порядка
"nomos'а", который являлся абстрактной основой существования полиса. В 19 век, в эпоху формирования раннего либерализма появилось понятие "правового государства", которое добивавшаяся доступа к политической власти буржуазия противопоставила идее абсолютистского полицейского государства. В соответствии с возникшими тогда теориями необходимо было изменить саму основную цель существования государства: хотя абсолютистское государство и заботилось о благе своих граждан, причем не только об их безопасности, но и об их материальном, физическом и духовном благополучии, оно при этом допускало неограниченное вмешательство в их частную жизнь, т. е. благополучие, обеспечиваемое таким государством как бы навязывалось извне.
Правовое же государство предусматривало право индивидуума на самоопределение, в рамках которого гражданин должен быть подчинен не богоданному суверену , зависеть от его субъективных желаний, а быть ограниченным лишь естественными, а не навязанными властью законами.

Вспомним декабристов: одним из их требований было то, что царь должен быть подчинен законам в той же степени, как и его подданные, не должен стоять над законом, как это было тогда в России. Впервые в это время буржуа выдвинул требование духовной автономии от государства, попытался получить свободу для саморазвития и самореализации. Выдвинута была идея основных прав человека, присущих ему от природы, призванных защитить человека от вмешательства государства в его частную жизнь. В течение длительного периода велась борьба за соблюдение и признание этих прав. В настоящее время они содержатся в большинстве современных конституций( включая и российскую), причем образуют вступительный раздел( в Конституции РФ -Раздел
2), что представляется особенно важным , так как на них строится вся система государственного управления. Только соблюдение основных прав граждан, а для этого их необходимо признать приоритетными, создает подлинно правовую основу для функционирования системы государственного управления.
Одним из основных средств обеспечения свободы личности и соблюдения ее прав является принцип разделения властей, один из базовых принципов организации современной системы государственного управления. Разделение функций и баланс между отдельными ветвями власти ( принципы выдвинутые еще Локком ,
Монтескье), а также законы, связывающие в значительной степени свободу деятельности государства в лице его органов управления( лучше было бы сказать: произвол государства по отношению к его гражданам)-являются основными средствами обеспечения свободы каждого отдельного индивидуума.

Правовое государство возникает тогда, когда человек не желает более оставаться "верноподданным", а постепенно превращается в "гражданина". Цели деятельности государства (органов государственного управления) ограничиваются в этом случае только областью общегосударственных интересов, благо же отдельного гражданина - его личное дело, а не забота государства.
В 19 веке идеи эти появились в связи с новыми тенденциями экономического развития, новым пониманием взаимоотношений между гражданином и государством. Именно с этим было связано и то, что в центре интереса оказалась деятельность органов управления, так как именно в сфере управления должно осуществляться регулирование повседневных взаимоотношений между гражданином и государством, должны реально претворяться в жизнь декларируемые конституциями основные права. В данном случае понятие правового государства сужается и концентрируется в понятии законности деятельности органов государственного управления, а знает и правовой основы деятельности государственной службы. Причем рассматривая этот вопрос, мы не должны забывать, что современные развитые государства, являясь правовыми, в то же время являются и социальными, т. е. должны предоставлять своим гражданам как оптимальные условия для развития, так и гарантировать им максимально благоприятные условия жизни. C развитием современных индустриальных государств сформировалось убеждение, что при наличии разных жизненных шансов и различного соотношения сил в государстве подлинное равенство , декларированное в конституциях , может обеспечиваться каждому гражданину только путем вмешательства в процесс распределения со стороны государства. Таким образом регулированию подлежат в современной системе государственного управления не только взаимоотношения между гражданином и государством, но и между гражданами внутри каждого отдельного государства.

В значительной степени эти функции регулирования и уравновешивания жизненных шансов осуществляется органами государственного управления через систему гос. службы, что делает ее всё более значимой в условиях происходящих в мире перемен. Так государственная система образования призвана( хотя далеко не всегда она в состоянии это сделать) предоставить равные шансы для развития каждому ребенку. Именно принципы современного правового социального государства не позволяют ни одному государству передать систему образования полностью в частные руки. Об этом следует сегодня серьезно задуматься тем, кто не желает в России признавать необходимость значительных ассигнований на образование. Результат подобного развития уже сейчас явно отрицателен. Неслучайно в Германии в систему государственной службы входят все практически работники этой сферы( школьные учителя, преподаватели Вузов и университетов).

Обеспечение большинства основных прав невозможно в настоящее время без вмешательства государства, а значит - и без системы государственной службы.
При этом люди , работающие в рамках этой службы должны находиться в особых отношениях( не только правовых, но и морально-этических )с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности гос. служащего по отношению к государству необходимы верность его своему долгу и осознание своей ответственности перед людьми, служить которым он призван. "От любого гражданина, добровольно при выборе профессии берущего на себя выполнение общественных задач, следует ожидать, что он внутренне одобряет поставленные перед ним задачи и видит в них смысл своей профессиональной деятельности".
Таков идеал. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов гос. управления и видеть в служении гражданам государства свое предназначение.
Естественно, что это достигается достаточно редко, однако трудно представить себе успешную деятельности любого государственного учреждения в случае, если его персонал ориентирован на какие-либо иные цели, кроме целей демократического, правового, социального государства, являющегося его работодателем. Особенно же важна эта ориентация там, где возможны коррупция и личное обогащение чиновника. Именно здесь и необходимо вмешательство государства как гаранта свободы каждого его гражданина в той мере, в которой она не нарушает свободу и интересы других граждан и в целом государства.

В настоящее время в большинстве государств наблюдается формирование типа граждан, которые ориентированы лишь на достижение личных целей, идет процесс отчуждения от политических и религиозных идеалов, что в значительной степени подрывает основы правового государства и гос. службы как одного из его необходимых институтов. Ведь возможности гос. службы в общественно-политической борьбе за распределение полномочий в обществе и определенную расстановку политических сил в нём очень велики. При этом особая роль принадлежит здесь высшим эшелонам - министерской бюрократии.
Велик процент гос. чиновников в органах представительной и исполнительной власти (в Германии этому способствует то, что на время избрания чиновника в представительные органы его статус приостанавливается, однако годы пребывания в парламенте засчитываются впоследствии в общий стаж службы).
Как показали выборы в Федеральное собрание России, эта тенденция характерна и для нашей страны: большая часть членов Совета Федерации - представители региональных административных элит. Естественно, что в органах власти эти люди борются за интересы той части общества, которую представляют. Поэтому приверженность их идеалам демократии и понимание ими роли данного органа, а также соблюдение норм общечеловеческой и служебной этики особенно важно.

Как было показано выше, государственные чиновники составляют достаточно большой процент занятых в развитых странах, т. е. наиболее дееспособной и активной части населения, что означает и их достаточно мощное влияние на формирование политической воли в современном правовом государстве в ходе выборов представительных органов власти, а также важнейших политических агентов данной политической системы. Все выше названные моменты будут несомненно играть, да и уже играют существенную роль в формировании системы государственной службы в России.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25