: Госбюджет, дефицит бюджета

1997р. — 1046 млн. грн., а ще попереду грудень 1997-го), навіть з урахуванням

того, що значна частина заборгованості (до 580 млн. грн.), можливо, повинна

бути виплачена (тобто не виплачена) рідному НБУ. Отже, ризик інвестування в

ОВДП носить політико-економічний характер.

Взагалі, схема рефінансування держборгу нагадує піраміду за типом АТ "МММ",

яка існує, доки держава має кредит довіри у інвесторів. Таким чином, обвал

піраміди взагалі може мати місце через такі причини: — непродумані дії

держави, що призвели до масового скидання ОВДП, як це вже було у випадку з

нерезидентами;

— різке посилення темпів інфляції або прибутковості валютних спекуля­цій, що

не супроводжується адекватним зростанням прибутковості операцій із ОВДП;

— неправильна схема використання залучених коштів у сукупності з

не­виконанням дохідної частини бюджету (коли залучені на ринку ОВДП кош­ти

просто використовуються на затуляння дірок у бюджеті, що мають в ос­нові

структурні проблеми в економіці, а не використовуються для інвестицій у

виробництво тощо).

Внаслідок цих та інших причин держава може виявитися неспроможною своєчасно

погасити чергові випуски ОВДП (тобто "заморозити" виплати на певний термін).

Втрати інвестора у цьому разі зведуться до неодержаного прибутку за ра­хунок

альтернативних напрямків інвестування та інфляційних втрат. Разом із тим

практично немає сумнівів у самому поверненні (хоч і з запізненням)

ін­вестованих сум.

Слід, однак, зазначити, що за відповідних умов такого роду піраміди мо­жуть

існувати практично вічно (приклад — США). До речі, у Росії на сьогод­нішній

день вже є досить-таки значний досвід реструктуризації держборгу (як за

термінами, так і за ставками прибутку і навіть за різними фінансови­ми

інструментами). Як свідчать успішні дії НБУ влітку 1996 року, в Україні також

можливе ефективне керування ситуацією на ринку.

Розширення ринку і збільшення рівня прибутковості з метою послаб­лення тиску

на інші сегменти фінансового ринку (грошовий і валютний) у сукупності з

популістською бюджетною політикою можуть втягнути уряд до "неграмотної"

побудови "піраміди". Разом із тим підтримка досягнутих об­сягів ринку, а

також його постійне і повільне зростання є одним із важливих завдань будь-

якого уряду внаслідок дуже великого макроекономічного зна­чення ринку

державних обов'язків. І уряд повинен робити все від нього за­лежне, щоб на

ринку не трапилися негативні зміни.

Таким чином, найважливішою гарантією реалізації прав та інтересів ін­весторів

є пряма і суттєва зацікавленість емітента — Міністерства фінансів.

ПРЯМІ БЮДЖЕТНІ ТРАНСФЕРТИ В СИСТЕМІ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

Однією з центральних і, водночас, суперечливих проблем внутрішньо­державних

фінансових відносин є надання місцевим органам влади коштів з

централізованого бюджету. Хоча вагома підтримка місцевих органів влади

забезпечується їх участю у загальнонаціональних податках, проте її, як

пра­вило, виявляється не досить для забезпечення адекватного фінансування

діяльності місцевої влади по виконанню своїх функцій згідно із

законодавст­вом. Тому вона доповнюється прямими бюджетними трансфертами,

частка яких у доходах місцевих бюджетів у різних країнах становить від 10 до

30%. Спричинюють таке становище декілька факторів.

По-перше, найчастіше надання деяких суспільних благ, як от: освіта, охорона

здоров'я та навколишнього середовища тощо, ефективніше здій­снювати на

локальному рівні, де їх виробництво максимально наближене до споживачів, а

тому й менші управлінські витрати і більш ефективний конт­роль за

використанням коштів. Видатки місцевих бюджеті на виробництво таких благ

мають, природно, покриватися відповідними трансфертами із централізованого

бюджету.

По-друге, існують такі локальні суспільні блага, що характеризуються так

званим спіл-овером, або зовнішнім ефектом. Ними можуть користувати­ся і

мешканці сусідніх територій, хоча і не несуть при цьому жодних ви­датків. Цю

явну несправедливість можна подолати шляхом спільного фінан­сування проектів

декількома територіями, але часто така можливість не мо­же бути реалізована

або через брак у них коштів, або внаслідок небажання деяких з них брати

участь у фінансуванні (це явище аналогічне проблемі "безбілетників", що

виникає у відносинах індивід — колектив при вироб­ництві благ колективного

споживання). Тому, враховуючи високу значущість таких локальних суспільних

благ, держава має забезпечувати фінансову підтримку тим місцевим органам

влади, які їх надають.

По-третє, між адміністративно-територіальними одиницями існують об'єктивно

обумовлені відмінності щодо можливостей залучення доходів до місцевого

бюджету, які зберігаються навіть при стовідсотковій ефективності їх збирання

і стовідсоткових відрахуваннях від суми загальнонаціональних податків. Ці

відмінності доходного потенціалу, породжені диференціацією рівня економічного

розвитку територій, структури економіки, демографічних особливостей і т.п.,

можуть досягати разючого розмаху: у Польщі на початку 90-х років максимальний

розрив між доходами гмін на душу населення сягав І : 500'. Нездатність деяких

осередків місцевої влади сформувати бюджет, достатній для фінансування

додатків, робить необхідною централізовану до­помогу нужденним

адміністративним одиницям, оскільки одним із завдань держави є забезпечення

приблизно однакових умов життя громадян неза­лежно від того, де вони

мешкають.

По-четверте, в деяких випадках держава перекладає на місцевий рівень функції,

які законодавче (і навіть конституційне) закріплені як її сфера

відповідальності, — наприклад, утримання військових гарнізонів, органів

правопорядку або грошових виплат:; певним категоріям населення згідно із

національним законодавством, — .що має супроводжуватись стовідсотковим

відшкодуванням з національного бюджету понесених видатків.

Нарешті, по-п'яте, можуть виникати різні обставини, цю вимагають такої

експансії місцевих видатків. профінансувати яку місцеві бюджети просто не в

змозі, — наприклад, у разі стихійного лиха, структурної кризи, що вражає

ре­гіони із сконцентрованими там неперспективними виробництвами тощо.

По­давати допомогу в цих випадках має знову ж таки Державний бюджет.

Таким чином, необхідність спеціальної бюджетної підтримки місцевих органів

влади у формі прямих бюджетних трансфертів (далі ПБТ) обумовле­на,

насамперед, вимогами ефективної алокації та справедливості. Однак це,

звичайно, не виключає випадків, коли така допомога подається із суто

по­літичних причин, наприклад, щоб забезпечити лояльність місцевої

адмініст­ративної еліти до центру, або коли вона є результатом позакулісних

домов­леностей між місцевою та центральною бюрократією.

ОСНОВНІ ВИДИ ПРЯМИХ БЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ МІСЦЕВИМ ОРГАНАМ ВЛАДИ

Традиційно прямі бюджетні трансферти поділяються на три види: до­тації,

субвенції, субсидії. Проте лише останнім часом з'явилися спроби чітко

розмежувати ці види, спираючись на які можна дати такі визначення:

Бюджетна дотація — це, як правило, фіксована в сумі грошова допомо­га, що при

певних умовах подасться вищестоящим бюджетом місцевим з ме­тою забезпечення

виконання ними своїх функцій без обмеження сфери ви­користання коштів на

безповоротній основі і не вимагає вкладення коштів з боку отримувача. Згідно

з міжнародне визнаною термінологією, це є незв'я­заний, або загальний, або

безумовний, або генеральний трансферт (грант) — англ. general, non-

conditional grant.

Бюджетна субвенція — це грошова допомога, що подається вищестоя­щим

бюджетом місцевим з метою забезпечення ними реалізації конкретних цілей і може

бути обумовлена вкладенням коштів з боку отримувача; при не­цільовому

використанні кошти підлягають поверненню. Згідно з міжнародне визнаною

термінологією це є зв'язаний, або спеціальний, або умовний тран­сферт (грант),

який надається при певній участі у фінансуванні з боку отри­мувача, — англ.

Selective matching grant.

Бюджетна субсидія — це грошова допомога, що подається вищестоя­щим

бюджетом місцевим з метою забезпечення ними реалізації конкретних цілей, але

без необхідності вкладення коштів з боку отримувача. При не­цільовому

використанні кошти підлягають поверненню. Згідно з міжнародне визнаною

термінологією це є зв'язаний, або спеціальний, або умовний тран­сферт (грант),

що не вимагає участі у фінансуванні з боку отримувача.

Дані вище визначення за змістом покладені нами в основу класифікації ПБТ у

зарубіжних країнах. Обмовка "за змістом" має тут принципове значен­ня,

оскільки в різних країнах один і той же вид ПБТ може називатися по-різ­ному.

Так, у деяких країнах бюджетні дотації складаються з кількох різних

трансфертів, що надаються за певних умов місцевим колективам: у Росії — це

бюджетна дотація, федеральний трансферт; у Франції — глобальна дотація на

функціонування, дотація на компенсацію податкових пільг та зниження ста­вок

оподаткування, фонд компенсації ПДВ. У деяких країнах — це один трансферт,

який, правда, може називатися по-різному: у ФРН — додаткові дотації для

земель та ключові дотації для комун; у Польщі — генеральна суб­венція; у

Швеції — незв'язана субсидія; у Латвії — бюджетна субсидія; у Литві —

дотація. Що стосується України, то тут до останнього часу в обігу був лише

один термін — "бюджетні субвенції", яким (за змістом) називали бюджетні

дотації; з 1996 р. він був замінений на більш адекватний, на наш погляд,

термін — бюджетна дотація.

Таке ж розмаїття характерне і для субсидій: у ФРН їх називають "допо­мога",

"дотація"; у Франції — спеціальні субвенції, глобальна дотація на

ус­таткування; в Польщі — спеціальні дотації (на самостійно розроблені

гмінами програми видатків); у Швеції — цільові субсидії.

Бюджетні субвенції виступають у Росії під цією назвою; у ФРН — цільові

дотації для комун; у Франції — глобальна дотація на децентралізацію; у Польщі

— спеціальні дотації (на заходи гмін згідно із законодавством та пе­реданими

від держави завданнями); у Латвії — бюджети; гранти; у Литві — спеціальні

субсидії.

Класифікація за змістом основних видів ПБТ, що практикуються у різних країнах,

подана в таблиці 18.

Таблиця 18. Термінологічне оформлення ПБТ у різних країнах

Країна	Бюджетна дотація	Бюджетна субсидія	Бюджетна субвенція
Росія	Бюджетна дотація Федеральний трансферт	Чисті взаєморозрахунки	Бюджетна субвенція
ФРН землі комуни	Додаткові дотації Ключові дотації.	Допомога на інвестиції Дотації на виконання спільних завдань Структурний фонд Допомога на інвестиції Дотації на обслуговування боргу Структурний фонд	Цільові дотації
Франція	Глобальна дотація на функціонування Дотація на компенсацію податкових пільг та знижок податків Фонд компенсації ПДВ	Глобальна дотація на устаткування Спеціальні субвенції .	Глобальна дотація на децентралізацію
Польща	Субвенція генеральна	Дотації на самостійно розроблені програми видатків	Дотації на завдання згідно із законодавством Дотації на виконання переданих державою завдань
Швеція	Незв'язана субсидія	Цільові субсидії
Латвія	Бюджетні субсидії Субсидії з фонду вирівнювання		Бюджетні гранти Гранти з фонду вирівнювання
Литва	Дотації		Спеціальні субсидії
Україна	Бюджетні дотації

Слід зазначити, що в законодавстві розглянутих країн не дається розгор­нутого

визначення кожного з видів практикованих ПБТ, а вказується лише те, з якою

метою подається псиний вид допомоги. Так, відносно додаткових дотацій на

землі ФРН написано: "Федерація за рахунок своїх коштів надає слабким у

фінансовому відношенні землям дотації для додаткового покриття їх загальних

фінансових потреб в Адміністративному кодексі Франції про глобальну дотацію

на децентралізацію сказано лише те, що вона надається для компенсації витрат

при передачі повноважень зверху вниз, якщо видат­ки не компенсуються

передачею податків тощо. Конкретні елементи меха­нізму надання ПБТ

визначаються або спеціальними законами, або найчас­тіше інструктивними

матеріалами Міністерства фінансів. Так, у Франції що­річно видається

"Бюджетний путівник для комун, департаментів та регіонів", в якому фіксуються

умови надання ПБТ у поточному фінансовому році та розподіл їх загальної суми

згідно із Законом про бюджет. Саме цим .можна пояснити те, що в деяких

країнах ПБТ, які за змістом мають бути віднесені до різних видів, мають одну

й ту саму назву (у Франції і ФРН та­кою назвою є дотації, у Швеції— субсидії

і т.д.). Тобто ці поняття викорис­товуються згідно із традиційним змістом, що

в них вкладається; інакше ка­жучи, принципово важливою є не назва ПБТ, а

сфера його використання та механізм надання.

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД НАДАННЯ МІСЦЕВИМ БЮДЖЕТАМ ТРАНСФЕРТІВ З ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ

В усіх з проаналізованих країн існують певні системи вертикальних бюд­жетних

трансфертів, що є завершальною ланкою міжбюджетних фінансових відносин. Вони

покликані забезпечити нормальне функціонування місцевих колективів і доповнити

такі їх елементи, як місцеві податки і збори, участь у загальнонаціональних

податках. У деяких країнах система ПБТ доповнюєть­ся горизонтальними

трансфертами, що характеризують відносини між бюд­жетами одного рівня. Такі

системи горизонтального вирівнювання існують насамперед у розвинутих країнах

(див. табл.22).

Яким вимогам має відповідати оптимальна система ПБТ? В одній з пуб­лікацій

Світового банку зазначено, що вона має:

— враховувати відмінності у фінансових потребах територій за умов чітко

визначеної сфери їх відповідальності;

— компенсувати відмінності між урядами одного рівня щодо потенцій­ної

можливості фінансувати видатки:

— створювати стимули для зростання ступеня використання місцевими органами

власного доходного потенціалу;

— бути стабільною, передбачуваною, відповідати динаміці потреб тери­торій;

— не заохочувати марнотратство суспільних коштів. У цілому в досліджуваних

країнах ПБТ становлять досить вагому частку доходів місцевих бюджетів.

Причому; як видно з таблиці 21, вагоміша частка ПБТ — у країнах унітарного

типу (особливо Франція, Польща, Латвія), тоді як у федеративних (ФРН; Росія)

-" вона нижче. Це потверджує висновок, зроблений ще у 70-ті роки у доповіді

щодо країн з розвинутою ринковою економікою Мак-Дугласом Комісії

Європейського Співтовариства: рівень пе­рерозподілу між регіонами в унітарних

державах вищий, ніж у федеративних'.

Якщо взяти за вихідний підхід до класифікації ПБТ щодо їх джерел, ме­ханізмів

розподілу та ступеня свободи використання, що практикується фахівцями з

місцевих фінансів, то аналіз матеріалів стосовно досліджуваних країн дозволяє

з'ясувати найбільш загальні особливості системи ПБТ як такої.

1. Формування фонду ПВТ може здійснюватися як:

а) часткові відрахування віл одного або деяких податків, що надходять до

держбюджету;

б) щорічні асигнування держбюджету;

в) обсяг видатків місцевих колективів.

Огляд джерел фонду ПБТ поданий у таблиці

Таблиця 19. Джерела фонду ПБТ у різних країнах

Країна	Види ПБТ	Джерела ПБТ
ФРН	Додаткові дотації Допомога на інвестиції Дотації на виконання спільних завдань Структурний фонд	2% суми ПДВ, сплачується з федеральної частки Залежно від місцевих видатків
росія	Бюджетна дотація Бюджетні субвенції Федеральний трансферт Чисті взаєморозрахунки	Бюджетні асигнування 15% надходжень до держбюджету Залежно від місцевих видатків
Франція	Глобальна дотація на функціонування Дотації на компенсацію податкових пільг Глобальна дотація на децентралізацію Глобальна дотація на устаткування Компенсація ПДВ Спеціальні субвенції	Щорічно індексована частка ПДВ Бюджетні асигнування, частка податку на прибуток Залежно від місцевих видатків „ Частка ПДВ Бюджетні асигнування; залежно віл місцевих видатків
Швеція	Незв'язані субсидії Цільові субсидії	Бюджетні асигнування Згідно з місцевими видатками
Польща	Загальні субвенції Цільові дотації	Частка до бюджетних видатків держави Бюджетні асигнування; залежно від місцевих видатків
Латвія	Бюджетні субсидії Субсидії з фонду вирівнювання Цільові гранти	Бюджетні асигнування Частка прибуткового податку Бюджетні асигнування
Литва	Бюджетні дотації Спеціальні субсидії	Бюджетні асигнування
Україна	Бюджетні дотації	Бюджетні асигнування

Загалом вважається, що найстабільнішою частиною ПБТ

є ті, джерело яких прив'язане до доходів бюджету, хоч повної стабільності такий

підхід не дає. На наш погляд, найбільшу стабільність з огляду на

джерело мають дотації у Франції (ГДФ). У країнах із стабільною економікою ПБТ,

що мають приро­ду бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела (ФРН,

Франція, Польща). Такого підходу намагаються дотримуватися й у Росії. Що

стосується зв'язаних ПБТ, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки

бюджету залежно від обсягу місцевих видатків. Як бачимо, країни з

трансформаційною економікою (Латвія, Литва, Україна) не в змозі забезпечити

стабільного дже­рела ПБТ, а тому віддають перевагу бюджетним асигнуванням,

обсяг яких за­лежить від можливостей бюджету та політичного фактора.

2. Світова практика виділяє такі методи розподілу ПБТ:

а) пропорційно фінансовій силі (доходам) місцевого колективу;

б) багатофакторна формула;

в) компенсація фактичних видатків місцевих колективів

г) як частина річного бюджету місцевого колективу. Для розподілу бюджетних

дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи; для зв'язаних ПБТ

— перший та третій. Огляд методів розподілу бюджетних дотацій, який

практикується у різних країнах, подано в таблиці 20.

Таблиця 20. Методи розподілу бюджетних дотацій

Країна	Види дотацій	Методи розподілу
ФРН	Додаткові дотації	Частина річного бюджету — у розмірі сум, необхідних для доведення доходної бази до середнього рівня, та як фіксовані суми
Росія	Бюджетна дотація Федеральний трансферт	Частина річного бюджету Формула
Франція	Генеральна дотація на функціонування Дотація на компенсацію податкових пільг Фонд компенсації ПДВ	Формула Згідно з фактичним розміром втрат (компенсація) Компенсація частини видатків на капіталовкладення
Польща	Субвенція генеральна	Формула
Швеція	Незв'язана субсидія	Формула
Латвія	Бюджетні субсидії Субсидії з фонду вирівнювання	Формула Формула
Литва	Дотації	Частина річного бюджету
Україна	Бюджетні дотації	Частина річного бюджету

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16