Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

указанных в пунктах 1—7 части первой настоящей статьи.

(3) Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,

может быть изменен или дополнен только федеральным законом. Руководители

указанных органов определяют перечень оперативных подразделений,

правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия,

структуру и организацию работы.

(4) Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, решают

определенные настоящим Федеральным законом задачи исключительно в пределах

своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами

Российской Федерации.

1. Комментируемая статья заменила собой ст. 11 ранее действовавшего

Закона об оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и

дополнения состоят в следующем:

снята двусмысленность о наличии якобы одновременно двух различных

субъектов оперативно-розыскной деятельности — государственных органов и

оперативных подразделений;

расширен круг органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность[27];

(ограничен круг полномочий и предмет ведения отдельных субъектов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см. ч. 2 ст. 13);

проведена редакционная «чистка» нормативных предписаний;

улучшено технико-юридическое изложение отдельных правил и др. 2. Цель

статьи — системное изложение правил о деятельности части основных

субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Однако

формулировки законодателя о том, что оперативно-розыскную деятельность

осуществляют «органы» (см. название главы III и заголовок ст. 13) или

оперативные подразделения таких «органов», создают условия для их

некорректного толкования правоприменителями (см. комментарий к гл.гл. III и

IV).

3. Сфера действия предписаний, изложенных в статье, охватывает

деятельность оперативных подразделений всех органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность (однако они не предназначены регулировать

правовые отношения, возникающие в работе правоприменителей— оперативных

сотрудников и иных должностных лиц оперативных подразделений).

4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для ее уяснения и

правильного практического применения изложенных в ней правил требуется

руководствоваться предписаниями ряда законодательных и иных нормативных

правовых актов (см. пп. 5, 7 и 11 комментария к настоящей статье).

5. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи право осуществлять

оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации

предоставлено оперативным подразделениям семи государственных органов (см.

о территории Российской Федерации комментарий к преамбуле). Кроме того,

согласно предписаниям ч. 2 комментируемой статьи право на проведение

оперативно-розыскных мероприятий (с соблюдением ряда условий,

непосредственно указанных в комментируемой статье) предоставлено

оперативным подразделениям органа внешней разведки Министерства обороны

Российской Федерации (ТРУ ГШ Минобороны России) и органа внешней разведки

Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте

Российской Федерации (ФАПСИ при Президенте России). Таким образом, в России

насчитывается девять субъектов, компетентных проводить оперативно-розыскную

деятельность.

Под указанием законодателя на право осуществления оперативно-розыскной

деятельности следует понимать единство обязанностей, возлагаемых на

указанных в Федеральном законе субъектов (см. ст. 14 и др.),

предоставляемых им прав для реализации этих обязанностей (см. ст. 15 и Эф.)

и возможность их привлечения к ответственности в случае нарушений законных

предписаний. Наряду с этим данной формулировкой (полагаем, не совсем

удачной) законодатель обратил внимание правоприменителей на то, что в

России никто, кроме указанных в ч. 1 комментируемой статьи подразделений

государственных органов, не вправе осуществлять оперативно-розыскную

деятельность комплексно, с применением всего арсенала специфических средств

и методов. Однако это не означает, что отдельные оперативно-розыскные

мероприятия не вправе осуществлять иные субъекты, которым это право

предоставлено законодателем. Так, согласно действующему в России

законодательству различают следующие группы субъектов, полномочных

проводить оперативно-розыскные мероприятия (см. «также комментарий к гл.

III).

Во-первых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 1

комментируемой статьи. Эти субъекты правомочны проводить указанные

мероприятия без каких-либо изъятий, т.е., как указал законодатель, они

осуществляют оперативно-розыскную деятельность в полном объеме.

Во-вторых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 2

комментируемой статьи. Эти субъекты полномочны проводить все оперативно-

розыскные мероприятия, но в определенных пределах (см. п. 8 комментария).

В-третьих, субъектами, полномочными принимать оперативно-розыскные

меры, являются органы дознания, перечисленные в ст. 117 УПК РСФСР. В

соответствии с предписаниями ч. 1 ст. 118 «Обязанности органов дознания»

УПК РСФСР на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-

розыскных (и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом) мер в

целях обнаружения преступлений и лиц,

их совершивших. Что касается этих субъектов, то перечень и пределы

проводимых ими оперативно-розыскных мероприятий (мер) законодателем в

уголовно-процессуальном законе не определены, а в Федеральном законе о них

вообще не упоминается.

В-четвертых, такими субъектами с недавнего времени являются предприятия

и операторы связи. Они обязаны: предоставлять органам, осуществляющим

оперативно-розыскную деятельность, возможность проведения оперативно-

розыскных мероприятий на сетях связи; принимать меры к недопущению

раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных

мероприятий (см. ч. 1 ст. 14 Федерального закона о связи).

6. Оперативное подразделение — это оперативно-розыскное, оперативно-

поисковое, оперативно-техническое, контрразведывательное, разведывательное

или информационно-аналитическое отделение (группа), отдел, служба,

управление, главное управление, а равно подразделение собственной

безопасности и иное организационно-штатное подразделение, входящее в

структуру российских специальной службы или правоохранительного органа, в

функциональные обязанности которого входит решение оперативно-розыскных,

контрразведывательных или разведывательных задач, предусмотренных

федеральным законодательством. Поэтому в общем ряду следует выделять

оперативные подразделения, правомочные проводить оперативно-розыскную

деятельность. К ним относятся только те, которые структурно включены в

государственные органы, перечисленные в ст. 13 Федерального закона.

7. Почти все из перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи

государственных органов являются федеральными органами государственного

управления (исключая МВД РФ). Поэтому все их оперативные подразделения

полномочны осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

Иначе дело обстоит с органами внутренних дел Российской Федерации. Хотя

законодатель и не сделал оговорки применительно к возможности осуществления

оперативно-розыскной деятельности, например, милицией общественной

безопасности, не являющейся органом исключительно федерального подчинения,

тем не менее с позиций действующего законодательства выглядит достаточно

проблематично проведение ею всего комплекса оперативно-розыскных

мероприятий.

Следует помнить также о том, что право на осуществление оперативно-

розыскной деятельности отдельными звеньями системы органов внутренних дел

«продублировано» в законодательных актах, регламентирующих правовой статус

конкретных подразделений (органов) системы внутренних дел[28]. Так,

криминальная милиция наделена правом проведения оперативно-розыскных мер в

соответствии с Законом о милиции (см. ч. 2 ст. 8 и п. 16 ст. 11), а

учреждения, исполняющие наказания, наделены аналогичным правом в

соответствующих статьях Закона об учреждениях и органах, исполняющих

уголовные наказания (см. комментарий к ст. 4).

8. Законодатель установил специальный режим проведения оперативно-

розыскных мероприятий оперативными подразделениями органа внешней разведки

Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ при Президенте России

(см. ч. 2 ст. 13).

Во-первых, данные мероприятия проводятся только в целях обеспечения

безопасности указанных органов внешней разведки. Эта цель конкретизирует

общую цель оперативно-розыскной деятельности, указанную в ст. 1 (защиту от

преступных посягательств), применительно к функционированию части субъектов

оперативно-розыскного дела. Под безопасностью (не только органов внешней

разведки, но и всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность) понимается степень защищенности данного органа от внешних и

внутренних угроз (в частности, от преступных посягательств извне и

коррупции изнутри), минимальный уровень которой позволяет этому органу

функционировать как элементу системы сил обеспечения безопасности России и

решать возложенные на него законодателем задачи.

Обеспечение безопасности (органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность) — это организация и реализация системы мер различного

характера с целью нейтрализации или локализации потенциальных или реальных

угроз нормальному функционированию государственного органа:

а) возникающих в деятельности самого органа: обнаружение среди

сотрудников отдельных коррумпированных лиц, а также лиц, замышляющих,

готовящих или совершающих должностные преступления; недопущение наступления

последствий возможных правонарушений сотрудников органов внешней разведки,

могущих повлечь ущерб безопасности государственного органа;

б) идущих извне: выявление устремлений спецслужб иностранных

государств, иностранных организаций к органам внешней разведки; обнаружение

отдельных лиц, замышляющих, готовящих или совершающих преступления против

органа внешней разведки (в состав которого входят оперативные

подразделения), или против его сотрудников; предупреждение и пресечение

попыток их проникновения в систему органов обеспечения безопасности России

(специальной службы) или оказания негативного влияния на ее деятельность.

Во-вторых, оперативно-розыскные мероприятия этими субъектами проводятся

лишь в случае, если их проведение не затрагивает полномочий органов,

указанных в пп. 1—7 части первой комментируемой статьи. На практике

наиболее спорно следующее. Кто же должен определять, затрагивает или не

затрагивает «чужих» полномочий осуществление тех или иных оперативно-

розыскных мероприятий? Анализ соответствующих нормативно-правовых

источников свидетельствует, что как на уровне законодательных актов, так и

на уровне подзаконных ведомственных нормативных актов должных четких,

недвусмысленных предписаний на этот счет не имеется[29].

9. Важным элементом реализации принципа законности в оперативно-

розыскной деятельности является предписание комментируемой статьи о том,

что перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,

может быть изменен или дополнен только федеральным законом (см. ч. 3 ст.

13). Это положение следует понимать, во-первых, как указание законодателя

на исключительный характер наделения тех или иных субъектов правомочиями в

столь специфическом виде государственной деятельности, каким является

оперативно-розыскная работа. Исключительность проявляется в том, что только

сам законодатель компетентен наделять те или иные органы (государственные

органы и органы дознания) полномочиями на проведение оперативно-розыскной

деятельности. Во-вторых, данное положение следует понимать как требование

законодателя рассматривать осуществление оперативно-розыскной деятельности

правомочных на то субъектов в системе, вне отрыва деятельности одних

государственных органов от аналогичной деятельности других элементов

государственного механизма. Наконец, в-третьих, любые изменения в

количественном составе оперативно-розыскных органов считаются законными

исключительно после принятия соответствующего федерального закона, а не

принятия иного нормативного правового акта (допустим, указа Президента

России или закона субъекта Российской Федерации).

Федеральный закон — это нормативный правовой акт высшей юридической

силы, регулирующий общественные отношения в определенной области[30].

Только путем принятия такого акта возможно изменить содержание перечня

оперативно-розыскных органов. Вместе с тем законодатель не счел

целесообразным в тексте комментируемой статьи указать на то обстоятельство,

что перечень оперативно-розыскных органов может быть изменен или дополнен

лишь тем федеральным законом, предписания которого подлежат включению в

комментируемый Федеральный закон. Поэтому будет небезосновательным

допустить, что в перспективе в ином федеральном законе данный перечень

может быть каким-либо образом изменен (например, в будущем не исключено

создание новой государственной структуры — военной полиции, наделенной

полномочиями оперативно-розыскного органа).

10. Руководители оперативно-розыскных органов определяют перечень

оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную

деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы. Данное

предписание законодателя позволяет российским правоохранительным органам и

спецслужбам своевременно реагировать на изменения в оперативной обстановке.

Наделение руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность, полномочиями по определению конкретных подразделений, которые

должны осуществлять оперативно-розыскную работу, способствует ее

эффективности и наступательности в деле борьбы с преступностью.

11. Конкретизация принципа законности в оперативно-розыскной

деятельности и системного видения законодателем порядка ее осуществления

различными государственными органами закреплена в ч. 4 комментируемой

статьи. Согласно последней, осуществляющие оперативно-розыскную

деятельность органы решают определенные настоящим Федеральным законом

задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных

соответствующими законодательными актами Российской Федерации. Несмотря на

наличие единых целей и задач общей оперативно-розыскной деятельности,

осуществляющие ее оперативные подразделения государственных органов решают

такие задачи самостоятельно, в рамках отведенных им законодателем

полномочий (см. о полномочиях п. 11 комментария к ст. 1). Это

предопределяется различным функциональным предназначением конкретных

органов как относительно самостоятельных элементов единого государственного

механизма. Формы, методы и тактика взаимодействия определяются

непосредственно в правоохранительных органах и спецслужбах исходя из целей

и задач, поставленных перед ними законодателем.

Относительно полномочий оперативно-розыскных органов отметим

-следующее. Во-первых, они определяется исключительно в соответствующих

законодательных актах Российской Федерации (см. пп. 2 и 3 настоящего

комментария и комментарий к ст. 4). Во-вторых, данную нормативную

формулировку не следует толковать расширительно, т.е. на практике

оперативники должны руководствоваться прежде всего предписаниями,

изложенными в ст.ст. 14 и 15 Федерального закона. И только в случае

отсутствия в этих статьях конкретного правила, определяющего права или

обязанности органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность,

допускается действовать по правилам, изложенным в федеральных законах,

регламентирующих деятельность правоохранительных органов и спецслужб

России.

С т а т ь я 14. Обязанности органов, осуществляющих оперативно-

розыскную деятельность

При решении, определенных настоящим Федеральным законом задач

оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять,

обязаны:

1. Принимать в пределах своих полномочий все необходимые меры по защите

конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также

по обеспечению безопасности общества а государства.

2. Исполнять в пределах своих полномочии поручения в письменной форме

органа дознании, следователя, указания прокурора и решения суда о

проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым

ими к производству.

3. Выполнять на основе и в порядке, предусмотренном международными

договорами Российской Федерации, запросы соответствующих международных

правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных

служб иностранных государств.

4. Информировать другие органы, осуществляющие оперативно-розыскную

деятельность на территории Российской Федерации, о ставших им известными

фактах противоправной деятельности, относящихся к компетенции этих органов,

и оказывать этим органам необходимую помощь.

5. Соблюдать правила конспирации при осуществлении оперативно-розыскной

деятельности.

6. Содействовать обеспечению в порядке, установленном законодательством

Российской Федерации, безопасности и сохранности имущества своих

сотрудников, лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-

розыскную деятельность, участников уголовного судопроизводства, а также

членов семей и близких указанных лиц от преступных посягательств.

1. Статья заменила собой ст. 12 ранее действовавшего Закона об

оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и дополнения состоят

в следующем*

уточнен круг обязанностей органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность, по исполнению поручений следователя и других должностных лиц;

значительно сужен круг обязанностей таких органов по защите и

обеспечению прав и свобод личности. Если ранее на них возлагалась

обязанность защищать все законные права и свободы человека (см. п. 1 ч. 1

ст. 12 прежнего Оперативно-розыскного закона), то согласно предписаниям п.

1 комментируемой статьи такая обязанность ограничена необходимостью защиты

исключительно «конституционных прав и свобод человека и гражданина». Эта

новелла вступает в серьезное противоречие с требованиями ст. 1 о проведении

оперативно-розыскной деятельности «в целях защиты жизни, здоровья, прав и

свобод человека и гражданина» (всех, а не только конституционных).

Проведена существенная работа по технико-юридическому улучшению

редакции статьи.

2. Цель статьи — сконцентрировать законные предписания об обязанностях

органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и

систематизировать их для лучшего восприятия правоприменителями.

3. Сфера действия предписаний, изложенных в статье, по замыслу

законодателя, должна охватывать всю оперативно-розыскную деятельность.

Однако в их системе наличествуют пробелы (см., например, п. 1 комментария).

Кроме того, нельзя не отметить следующее. Анализ текста Федерального

закона свидетельствует, что в нем отсутствует системное изложение правил,

регламентирующих как обязанности, так и права оперативных сотрудников и

других лиц, причастных к проведению оперативно-розыскной деятельности.

4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для правильного

уяснения ее содержания и действенного практического применения требуется

руководствоваться предписаниями ряда законодательных и иных нормативных

правовых актов (включая секретные ведомственные), а также международных

договоров Российской Федерации (см. пп. 7, 8 и 10 комментария к настоящей

статье).

5. Конституция, определяя человека, его права и свободы высшей

ценностью, подчеркивает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30