Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

деятельности на опережение:

совершения лицами общественно опасных противоправных деяний (т.е. на

предупреждение совершения преступлений, обнаружение их на этапе, называемом

в теории уголовного права «голым умыслом»);

действий лиц, совершивших неоконченное преступление (т.е. на пресечение

преступлений на стадиях приготовления и покушения); действий лиц, \

совершающих длящиеся преступления (т.е. на недопущение дальнейшего 1

развития протекающей преступной деятельности).

В принципе оперативности (наступательности) отражена защитная функция

оперативно-розыскной деятельности, раскрывается поисковый, предупреждающий

характер данного самостоятельного вида юридической государственной

деятельности.

13. Принцип всесторонности, полноты и объективности исследования

обстоятельств дела оперативного учета в оперативно-розыскной деятельности

проявляется в следующем:

оперативный сотрудник обязан принять все предусмотренные

законодательством об оперативно-розыскной деятельности меры для

всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела

оперативного учета, отработать как обвинительные, так и оправдательные

оперативные версии происшедшего события, а также принять меры к

установлению его причин и условий. Он не вправе перелагать обязанность

отработки выдвинутых по делу оперативного учета оперативных версий на иных

участников оперативно-розыскной деятельности; запрещается домогаться

сообщений конфидентов и получения сведений от других участвующих в деле

оперативного учета лиц путем насилия, угроз и иных незаконных мер.

14. Принцип привлечения конфидентов к оперативно-розыскной деятельности

отражает один из ее сущностных аспектов (см. ст. 1; п. 2 ч. 1 \ ст. 15; ст.

ст. 17 и 18). Конфидент — физическое лицо, участник оперативно-розыскной

деятельности, вступивший на основаниях и в порядке, предусмотренных

законодательством в области оперативно-розыскной деятельности, в отношения

конспиративного сотрудничества с оперативным подразделением (в лице его

представителя — оперативника, выступающего от имени и по поручению

Российской Федерации) для оказания ему содействия в решении конкретных

задач оперативно-розыскной деятельности. Без использования в оперативно-

розыскной деятельности конфидентов она, как таковая, перестанет

существовать и «переродится» в иной вид социально полезной юридической

деятельности. Оперативно-розыскные органы и оперативники в достижении цели

оперативно-розыскной деятельности опираются на конфиденциальное содействие

отдельных лиц (см. с/и. 17). Для оперативных подразделений и оперативников

привлечение отдельных лиц в качестве конфидентов к решению задач оперативно-

1розыскной деятельности является условием реализации конституционной

обязанности государства о соблюдении и защите прав и свобод человека и

гражданина от преступных посягательств.

С т а т ь я 4. Правовая основа оперативно-розыскной деятельности

(1) Правовую основу оперативно-розыскной деятельности составляют

Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие

федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные

правовые акты федеральных органов государственной власти.

(2) Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, издают в

пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской

Федерации нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику

проведения оперативно-розыскных мероприятий.

1. Данной статьей законодатель заменил ст. 4 «Правовая основа

оперативно-розыскной деятельности» ранее действовавшего Закона об

оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения состоят в следующем:

изъята ссылка на Конституцию РСФСР как на базисный нормативный акт

оперативно-розыскной деятельности;

вместо правовых актов Российской Федерации элементом правовой основы

оперативно-розыскной деятельности указаны нормативные правовые акты

федеральных органов государственной власти;

из текста статьи изъято предписание о необходимости согласования с

Прокуратурой и Верховным Судом Российской Федерации нормативных актов,

регламентирующих организацию и тактику проведения оперативно-розыскных

мероприятий (полагаем, что этим значительно ослаблена система нормативно-

правового механизма вневедомственного надзора и контроля за оперативно-

розыскной деятельностью);

уточнена структура и редакция статьи (так, в статье вместо одной части

стало две).

2. Цель статьи — нормативно очертить круг основных нормативных правовых

источников оперативно-розыскной деятельности.

3. Сфера применения нормативных предписаний, изложенных в статье,

охватывает все специфические правовые отношения, возникающие, длящиеся и

прекращающиеся в оперативно-розыскной деятельности (см. также п. 6

комментария к ст. 1).

4. Статья носит бланкетный характер. Для ее правильного уяснения и

применения требуется знать содержание ряда нормативных правовых актов и

руководствоваться ими (см. пп. 5—7 комментария к настоящей статье).

5. Правовая основа оперативно-розыскной деятельности (точнее —

нормативно-правовая) — это фундаментальная часть правового регулирования

данного вида государственной юридической деятельности. В свою очередь

правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности носит прежде всего

функциональный, служебный характер. В нем посредством правовых норм

регулируются общественные отношения между государством (его

представителями) и гражданином в связи с необходимостью защиты жизненно

важных интересов личности, общества и государства от преступных

посягательств. Такое регулирование осуществляется на уровне:

федеральных законов Российской Федерации;

нормативных правовых актов Российской Федерации (актов Президента и

Правительства Российской Федерации и др.);

ведомственных и межведомственных подзаконных актов.

То есть правовая основа оперативно-розыскной деятельности

двухуровневая: часть составляющих ее актов относится к законам, а другая —

к подзаконным актам.

В свою очередь регулирование оперативно-розыскной деятельности на

уровне закона (т.е. законодательное) — это правовое регулирование

общественных отношений в специфическом виде функционирования государства

(деятельности его представителей), осуществляемое на базовом

(конституционном) и среднем (законодательными актами) уровнях.

Непосредственно указанные в комментируемой статье нормативные правовые

акты являются основными в регулировании общественных отношений в оперативно-

розыскной деятельности. Однако ими не исчерпывается все правовое

регулирование данного вида государственной юридической деятельности. В ст.

4 изложен открытый перечень ее нормативных правовых источников. Поэтому на

практике следует помнить, что возникающие в оперативно-розыскной

деятельности общественные отношения регулируются правовыми нормами,

содержащимися и в некоторых иных нормативных правовых актах (см. п. 7

комментария).

6. В данной связи следует обратить внимание правоприменителей на то,

что использованный законодателем термин «правовая основа оперативно-

розыскной деятельности» не идентичен по содержанию все более

распространяющемуся в нормотворчестве и в правоприменении термину

«законодательство в области оперативно-розыскной деятельности». Последний

может рассматриваться в «узком» и «широком» смысле слова. В «узком» смысле

слова законодательство в области оперативно-розыскной деятельности —

совокупность федеральных законов Российской Федерации, которые содержат

правовые нормы, регулирующие группы однородных общественных отношений между

лицом и государством в процессе защиты человека и общества от преступных

посягательств путем применения специальных методов, сил и средств и

совершения оперативно-розыскных действий, а в «широком» смысле слова —

формирующийся межотраслевой комплексный нормативно-правовой институт. Он

включает совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов

Российской Федерации высшей (после законов) юридической силы. Эти акты

содержат правовые нормы, регулирующие группы однородных общественных

отношений между лицом и государством в процессе обеспечения безопасности

человека и общества путем применения специальных методов, сил и средств и

совершения оперативно-розыскных действий, если иными мерами нейтрализация

угроз жизненно важным интересам человека и общества объективно затруднена

или невозможна.

7. Действующие в России нормативные акты, совокупность которых

составляет круг источников правового регулирования общественных отношений в

оперативно-розыскной деятельности, можно систематизировать на шесть групп.

К первой группе относится Конституция Российской Федерации (принята 12

декабря 1993 г.). Это базовый, фундаментальный источник правового

регулирования оперативно-розыскной деятельности в России. Конституция

Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и

применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые

акты, принимаемые в Российской федерации, не должны противоречить

Конституции (см. ч. 1 ст. 15).

Конституционное положение о прямом действии ее норм имеет

непосредственное отношение к осуществлению оперативно-розыскной

деятельности. Так, в гл. 2 Конституции определяются основные права и

свободы человека и гражданина (см. ст. ст. 17—64), составляющие основу

правового статуса личности в России. В частности, согласно ч. 2 ст. 23

каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,

телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на

основании судебного решения. В ст. 25 изложено предписание о том, что

жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли

проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным

законом или на основании судебного решения (именно о таких случаях

возможных ограничений прав граждан говорится в законодательстве в области

оперативно-розыскной деятельности). Причем права и свободы человека и

гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в

какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,

нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения

обороны страны и безопасности государства (см. ч. 3 ст. 55). Вместе с тем

Конституцией каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (см.

ч. 1 ст. 46).

Вторую группу или «ядро» правовой основы оперативно-розыскной

деятельности составляют нормы самого Федерального закона «Об оперативно-

розыскной деятельности».

Это действующий комплексный нормативный правовой акт высшей юридической

силы (законодательный акт). Он регулирует общественные отношения в области

оперативно-розыскной деятельности, а также в некоторых иных видах

деятельности правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации,

связанных с оперативно-розыскной (в частности, в уголовно-процессуальной,

уголовно-исполнительной и контрразведывательной деятельности).

Он принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской

Федерации 5 июля 1995 г., подписан Президентом Российской Федерации 12

августа 1995 г. (№ 144-ФЗ). Вступил в силу со дня официального

опубликования в «Российской газете» (см. комментарий к ст. 23). Федеральный

закон состоит из преамбулы и 6 глав, включающих 23 статьи. В них содержится

ряд бланкетных (отсылочных) юридических норм (см. преамбулу; ст. ст. 1—4;

чч. 3 и 8 ст. 5; 4, 7 и 8 ст. 6; п. 5ч. 1 ст. 7; чч. 1 и 8 ст. 8; ч. 2 ст.

9; чч. 1 и 5 ст. 10; чч. 1—3 ст. 11; ч. 2 ст. 12; чч. 3 и 4 ст. 13; пп. 3 и

6 ст. 14; п. 5ч. 1 ст. 15; чч. 1, 2, 4—бет. 16; чч. 3—9 ст. 18; ст. 19; ст.

20; ч. 1 ст. 21, ч. З ст. 23), предполагающих обращение пользователя к

многочисленным открытым и секретным нормативным правовым актам. Отдельные

нормативные положения Федерального закона декларативны (см. абз. 3 ст. 2;

чч. 2. 3 и 9 ст. 5; п. 1 ст 14; ч. 3 ст. 15; ст. ст. 20 и 22).

Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной

деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и

закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных

мероприятий (см. комментарий к преамбуле).

В третью группу нормативных актов, составляющих основу правового

регулирования оперативно-розыскной деятельности, входят (согласно сделанной

законодателем формулировке) другие федеральные законы. Отметим, что

законодатель в комментируемой статье не привел точного (закрытого) перечня

этих законов. Следовательно, их перечень может и,

наверное, должен пополняться новыми законодательными актами.

Действующие же законы, относящиеся к рассматриваемой группе нормативных

правовых источников оперативно-розыскной деятельности, в свою очередь,

также можно систематизировать на несколько подгрупп.

Первая подгруппа состоит из двух законодательных актов: Уголовного

кодекса Российской Федерации (УК РФ)[7] и Закона Российской Федерации от 5

марта 1992 г. «О безопасности»[8]. Это основополагающие и целеуказующие

источники правового регулирования оперативно-розыскной деятельности.

В новом Уголовном кодексе РФ:

во-первых, раскрывается содержание так называемого целеуказания для

оперативно-розыскной деятельности — т.е. приводится понятие преступления

(преступного посягательства, согласно ст. 1 Федерального закона);

во-вторых, перечисляются так называемые законодательные модели

общественно опасных деяний (конкретные составы преступлений), поиск

признаков которых в том или ином действии (бездействии) лица, составляет

суть большинства задач оперативно-розыскной деятельности;

в-третьих, содержится ряд правовых институтов и норм, реализация

которых происходит в оперативно-розыскной деятельности (например, положения

ст.ст. 37—39, 41 и 42 о необходимой обороне, причинении вреда при

задержании лица, совершившего преступление, крайней необходимости,

обоснованном риске, исполнении приказа или распоряжения и др.).

Согласно предписаниям Закона о безопасности для создания и поддержания

необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской

Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в

сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов

государственной власти и управления, формируются или образуются органы

обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Кроме того, для непосредственного выполнения функций по обеспечению

безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной

власти в соответствии с Законом образуются государственные органы

обеспечения безопасности (см. чч. 2 и 3 ст. 4).

В ч. 3 ст. 12 Закона о безопасности изложено очередное важное

положение, согласно которому органы исполнительной власти, использующие в

своей деятельности специальные силы и средства (в частности, оперативные

подразделения всех уполномоченных на то Федеральным законом субъектов)

действуют только в пределах своей компетенции и в соответствии с

законодательством. Это означает, что законодатель разрешил использование

рядом государственных органов исполнительной власти специальных сил и

средств, т.е. предоставил им право на осуществление оперативно-розыскной

деятельности.

Вторая подгруппа включает законодательные акты, содержащие правовые

нормы, регулирующие группы общественных отношений, возникающих в оперативно-

розыскной деятельности и в связи с ней. В частности, в данную подгруппу

включены: Уголовно-процессуальный кодекс

РСФСР', Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «О

государственной тайне»2, Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об

информации, информатизации и защите информации»3, Федеральный закон «О

прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 ноября 1995 г.)4 и

Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей,

должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»5.

Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР содержит, в частности, положение,

согласно которому на органы дознания возлагается принятие необходимых

оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их

совершивших (см. ч. 1 ст. 118). Кроме того, УПК РСФСР регламентирует работу

по розыску лиц, совершивших преступления.

В соответствии с Законом о государственной тайне к последней могут быть

отнесены в установленном порядке сведения в области оперативно-розыскной

деятельности (см. п. 4 ст. 5):

о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах этой

деятельности, также данные о ее финансировании, если эти данные раскрывают

перечисленные сведения;

о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с

органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;

о методах и средствах защиты секретной информации и др.

В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите

информации» изложены предписания об информации о гражданах (персональных

данных), порядке доступа граждан и организаций к информации о них, целях

защиты и защите информации, защите права на доступ к информации и др. (см.

ст. ст. 11, 14, 20, 21 и 24). Например, согласно ст. 11 «Информация о

гражданах (персональные данные)» персональные данные (т.е. сведения о

фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие

идентифицировать его личность) относятся к категории конфиденциальной

информации. Не допускаются сбор, хранение, использование и распространение

информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну,

семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,

телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как

на основании судебного решения (см. ч. 1).

Персональные данные не могут быть использованы в целях причинения

имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и

свобод граждан Российской Федерации. Ограничение прав граждан Российской

Федерации на основе использования информации об их социальном

происхождении, о расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной

принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством (см.

ч 2). Причем неправомерность деятельности органов государственной власти по

сбору персональных данных может быть установлена в судебном порядке по

требованию субъектов, действующих на основании ст.ст. 14 и 15 этого

Федерального закона и законодательства о персональных данных (см. ч. 5).

Согласно предписаниям ч. 1 ст. 2 «Цели и направления прокурорской

деятельности» Федерального закона о прокуратуре, прокуратура осуществляет

надзор за «исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-

розыскную деятельность». А в ст. 29 «Предмет надзора» гл. 3 «Надзор за

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную

деятельность, дознание и предварительное следствие» отражено, что предметом

надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина,

установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и

готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и

проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Нормами Федерального закона о государственной защите судей предписано,

что в целях реализации предусмотренных в ст. 5 «Виды мер безопасности» мер

безопасности могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в порядке,

установленном оперативно-розыскным законом, (см. комментарий к ст.ст. 12 и

20).

Третья подгруппа включает законодательные акты, правовые нормы которых

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30