Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

p> Если осуществление этих мероприятий является сложным, многоэтапным
(требует задействования других подразделений, влечет существенные финансовые расходы и т. п.), для их проведения составляется план, который согласовывается с заинтересованными органами и подразделениями.

15. Проведение оперативного эксперимента допускается только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия тяжкого преступления, а также в целях выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших (см. о понятии оперативного эксперимента комментарий к ст. б, а о понятии тяжкого преступления — к ч. 2 ст. 8).

16. В целях обеспечения безопасности органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность, разрешается проводить оперативно-розыскные мероприятия, указанные в пп. 8—11 ч. 1 ст. 6. Эти мероприятия осуществляются без судебного решения, но при наличии согласия гражданина, выраженного в письменной форме.

Статья 9. Основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно- розыскных мероприятий.

(1) Рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщения, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении оперативно-розыскных мероприятий осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких мероприятий или но месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведения.
Указанные материалы рассматриваются уполномоченным на то судьей единолично и незамедлительно. Судья не вправе отказать в рассмотрения таких материалов в случае их представления.

(2) Основанием для решения судьей вопроса о проведении оперативно- розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан, указанные в часта первой настоящей статьи, является мотивированное постановление одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно- розыскную деятельность. Перечень категорий таких руководителей устанавливается ведомственными нормативными актами.

(3) По требованию судьи ему могут представляться также иные материалы, касающиеся оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия, за исключением данных о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, об организации и о тактике проведения оперативно- розыскных мероприятий.

(4) По результатам рассмотрения указанных материалов судья разрешает проведение соответствующего оперативно-розыскного мероприятия, которое ограничивает конституционные права граждан, указанные в части первой настоящей статьи, либо отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное постановление. Постановление, заверенное печатью, выдается инициатору проведения оперативно-розыскного мероприятия одновременно с возвращением представленных им материалов.

(5) Срок действия вынесенного судьей постановления исчисляется в сутках со дня его вынесении и не может превышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. При этом течение срока не прерывается. При необходимости продления срока действия постановления судья выносит судебное решение на основании вновь представленных материалов.

(6) В случае, если судья отказал в проведении оперативно-розыскного мероприятия, которое ограничивает конституционные нрава граждан, указанные в части первой настоящей статьи, орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, вправе обратиться по этому же вопросу в вышестоящий суд.

(7) Руководители судебных органов создают условия, обеспечивающие защиту сведений, которые содержатся в представляемых судье оперативно- служебных документах.

1. Комментируемая статья является новой. Ее необходимость в действующем
Федеральном законе обусловлена конституционными положениями о возможности ограничения отдельных прав граждан только на основании судебного решения
(см. ст. ст. 23 и 25 Конституции).

2. Целью статьи является системное изложение предписаний, регламентирующих основания и порядок санкционирования судьей оперативно- розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан.

3. Сфера действия предписаний, изложенных в статье, охватывает группу отношений в оперативно-розыскной деятельности, возникающих в связи и по поводу ограничения конституционных прав граждан.

4. Отдельные предписания статьи носят бланкетный характер (например, изложенные в ч. 2). Для их правильного уяснения и применения требуется руководствоваться нормами ряда федеральных законов (в частности, УПК РСФСР) и иных нормативных правовых актов.

5. Рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий — это особый вид судебной деятельности, основанный на предписаниях ст.ст. 23, 25 и 46 Конституции.
Сущность его состоит в надзоре за законностью планируемого или осуществляемого (а также в некоторых случаях — проведенного) оперативно- розыскного мероприятия. Такой надзор является формой реализации судебной власти. Вместе с тем он не может быть назван правосудием, так как для него не установлено детальной процедуры, предполагающей состязательность и гласность. Объективно ограничены возможности судьи непосредственно и полно исследовать необходимые для принятия решения обстоятельства, так как далеко не все данные ему могут быть предоставлены (в частности, не могут быть предоставлены данные о личности субъектов, участвующих в оперативно- розыскной деятельности, по соображениям безопасности таких лип).

6. Целью судебного надзора за проведением оперативно-розыскных мероприятий является охрана конституционных прав лиц, предусмотренных ст.ст. 23 и 25 Конституции. При этом решаются следующие задачи: выявление нарушений законодательства при назначении и проведении оперативно-розыскных мероприятий, предупреждение возможных нарушений прав и свобод, а также пресечение выявленных правонарушений такого рода и восстановление нарушенных прав граждан.

7. Надзор за соблюдением прав и свобод граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий входит также в обязанности прокурора, В отличие от судебного надзора прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью является текущим (т.е. осуществляется на всем ее протяжении), а надзорные полномочия реализуются прокурором в силу требований закона вне зависимости от обращения заинтересованных лиц. Так, в соответствии со ст.
21 он может проверять установленный порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий и законность принимаемых при этом решений. Особенностью судебного надзора является то, что он проводится в связи с возникающей потребностью удостоверить факты, позволяющие провести оперативно-розыскные мероприятия. Судебный надзор возможен только после обращения в суд указанных в законе субъектов. Какое-либо самостоятельное вмешательство в осуществление оперативно-розыскной деятельности со стороны судьи невозможно.

8. Основания судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан — это обращение оперативного подразделения в суд с постановлением о проведении конкретного оперативно-розыскного мероприятия. Получение судьей постановления представляет собой юридический факт, порождающий у него обязанность незамедлительно приступить к рассмотрению представленных документов.

Термин «постановление» предполагает, что речь идет о решении в пра- воприменительной деятельности. Однако для суда постановление, вынесенное одним из руководителей оперативно-розыскного органа, есть не более чем ходатайство.

9. Порядок судебного рассмотрения включает в себя указание на: предмет и объекты надзора; субъекты, осуществляющие надзор; содержание взаимных прав и обязанностей судей и органов, ведущих оперативно-розыскную деятельность; последовательность совершения судьей надзорных действий; сроки и порядок их продления. Законодатель не счел возможным при принятии
Федерального закона определить детальную и последовательную процедуру получения судебного разрешения, подробно регламентировать действия судьи, установить для него критерии принятия конкретных решений. Многое отнесено к усмотрению судей и органов, являющихся инициаторами оперативно-розыскных мероприятий. Можно предположить, что, принимая комментируемый акт, законодатель заботился обеспечить оперативность при принятии судьей решений. Чрезмерная краткость нормативных предписаний, возможно, объясняется и тем, что они должны были. создаваться при отсутствии сколько- нибудь распространенной судебной практики.

10. Предметом судебного надзора в части законности проводимых оперативно-розыскных мероприятий, является соблюдение установленных правил об ограничении конституционных прав и свобод граждан при конспиративном и негласном выявлении, предупреждении и пресечении преступлений. При этом объектами надзора оказываются многие мероприятия, названные в ст. 6, если они ограничивают права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также на неприкосновенность жилища.

Вместе с тем анализ текста Федерального закона позволяет сделать вывод, что порядок осуществления судебного надзора различается в зависимости от цели и обстоятельств проведения оперативно-розыскного мероприятия. Так, процедура, предусмотренная настоящей статьей, распространяется на ситуации, когда оперативно-розыскное мероприятие только планируется или его необходимо продолжить (если оно начато согласно ч. 3 ст. 8 «в случаях, которые не терпят отлагательства»). Когда же мероприятие, начатое по соображениям неотложности без разрешения судьи, завершено, судью только уведомляют о свершившемся. Точно также можно действовать, если прослушиваются телефонные переговоры лица с его согласия (см. чч. 4 и 8 ст.
8).

Уведомление о проведенном или начатом оперативно-розыскном мероприятии не влечет такие же последствия, как обращение за разрешением. Судью должны ставить в известность о состоявшемся мероприятии. Но при этом Закон не требует мотивировать оперативно-розыскное решение, представлять судье какие- либо материалы в обоснование его необходимости, сообщать о полученном результате. Отметим попутно, что судья в такой ситуации не обладает правом требовать дополнительной информации, а также прекратить проведение оперативно-розыскного мероприятия. Каких-либо властных полномочий для устранения возможного нарушения закона при указанных обстоятельствах у судьи нет. За исключением, пожалуй, одного — поставить вопрос о привлечении должностных лиц, нарушивших права гражданина, к ответственности.

11. Согласно комментируемой статье рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан может осуществляться различными судами — «как правило, по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении». Как видим, законодатель ограничивается указанием лишь на территориальный признак подведомственности. Положение суда в судебной системе не имеет значения
(это касается как системы общих, так и военных судов).

Думается, что в системе общих судов материалы об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий должны рассматриваться судами республиканского, областного и краевого звена и Верховным Судом Российской Федерации. Такие материалы всегда включают в себя сведения, содержащие государственную тайну. Как известно, если подобные сведения есть в уголовных делах, то дела эти неподсудны районному, городскому суду. Представляется, что данное правило, существующее в уголовно-процессуальной деятельности, уместно применять и в деятельности оперативно-розыскной.

12. Непосредственно надзор осуществляет уполномоченный на то судья.
Полномочия на рассмотрение материалов, связанных с проведением оперативно- розыскной деятельности, судья получает от председателя соответствующего суда. Предварительно судья должен быть допущен к государственной тайне в порядке, предусмотренном Законом о государственной тайне.

Надзорная деятельность судьи связана с изучением материалов оперативно- розыскного характера, из которых ему становится известно о подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлениях. Разрешение на проведение оперативно-розыскного мероприятия или отказ в таковом означает его личную оценку правомерности действий оперативных работников.

Представим себе теперь, что на основании результатов оперативно- розыскной деятельности, за которой надзирал судья, возбуждено уголовное дело. После надлежащего расследования оно поступает в суд, членом которого состоит известный нам судья. Возникает вопрос, имеет ли право этот представитель судебной власти принять участие в процессе. Прямого предписания на сей счет уголовно-процессуальное законодательство не содержит. Думается, что при изложенных обстоятельствах судья не вправе рассматривать дело и подлежит отводу либо обязан заявить самоотвод. Слишком велика вероятность того, что определенное мнение по делу у судьи сложится еще до исследования доказательств в судебном заседании. Па наш взгляд, в подобных случаях правомерно применять по аналогии предписания ч. 1 ст. 60
УПК РСФСР, которые запрещают вершить правосудие тому, кто ранее проверял по делу законность и обоснованность применения ареста.

13. Поводом к началу надзорного производства является обращение представителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в суд. Из смысла закона следует, что сотрудник оперативной службы должен быть немедленно (или по крайней мере без неоправданных задержек) принят судьей, который обязан получить материалы, связанные с производством оперативно- розыскного мероприятия, и рассмотреть их.

Ст. 9 содержит отдельные предписания, противоречащие друг другу.
Поэтому их смысл может быть уяснен только в результате сопоставительного анализа. Так, не определено однозначно, какие документы должны быть представлены судье для рассмотрения. В ч. 1 ст. 9 говорится о «материалах», что предполагает, видимо, совокупность документов: постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия; документы, подтверждающие необходимость вынести такое решение. Во второй части этой же статьи утверждается уже иное — по общему правилу, судебное решение основывается на
«мотивированном постановлении одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность». Более того, согласно ч.
3 ст. 9, доказательства правомерности оперативно-розыскного решения (иные материалы, касающиеся оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия) могут представляться по требованию судьи.

Неясность этого положения Федерального закона создает условия для его произвольного толкования. Отдельные приведенные положения ведь можно понять и так: обоснование необходимости оперативно-розыскного мероприятия есть право оперативной службы, но не обязанность; по требованию судьи можно представить дополнительные документы, а можно и не представлять.

Думается, однако, что судью должны знакомить не только с постановлением, но и с другими материалами, в том числе материалами дел оперативного учета (см. ст. 10), из которых следует необходимость соответствующего мероприятия. В противном случае роль судьи будет сведена к решению вопросов преимущественно методических — насколько логичен и грамотен текст представленного ему постановления. Но при такой постановке дела цели судебного надзора достигнуты не будут.

14. О требованиях, относящихся к мотивированности постановления о проведении оперативно-розыскного мероприятия, см. комментарий к ст. 8.

15. Законность, оперативно-розыскного мероприятия предполагает, что постановление о его проведении вынесено надлежащим должностным лицом. Судья должен иметь возможность проверить и это обстоятельство и потому его следует знакомить с ведомственными нормативными актами, устанавливающими перечни должностных лиц, правомочных принимать решения в оперативно- розыскной деятельности.

16. В постановлении судьи, которое может быть составлено в произвольной форме, тем не менее должно быть указано, какое конкретно мероприятие просит разрешить соответствующий правоохранительный орган, какие материалы представлены и можно ли на их основе сделать вывод о наличии условий, предусмотренных ст.ст. 7 и 8 Федерального закона. Решение судьи, вынесенное в соответствии с ч. 4 ст. 9, должно быть мотивированным. Иначе говоря, оно должно содержать доводы, объяснения, аргументы в обоснование позиции, занятой судьей. Надобность мотивировки обусловлена, главным образом, потребностями последующей проверки законности проведенного оперативно- розыскного мероприятия. Например, в случае привлечения конкретных должностных лиц к ответственности за нарушение прав и свобод граждан.

В постановлении судьи обязательно определяется срок, в течение которого оперативная служба вправе реализовать судебное решение. В Федеральном законе срок определяется именно самим судьей, так как указание в ч. 5 ст. 9 на шестимесячный период не имеет директивного значения. Судья может в зависимости от обстоятельств проведения оперативно-розыскного мероприятия назначить практически любой срок (как менее, так и более шести месяцев).

17. В ч. 5 настоящей статьи предусмотрена возможность продления срока действия постановления судьи. Из смысла текста закона следует, что такое возможно сделать «на основании вновь представленных материалов». Поэтому должно быть составлено постановление, в котором будет изложено ходатайство о продолжении оперативно-розыскного мероприятия в течение определенного времени. Вместе с постановлением требуется направить материалы, подтверждающие, что потребность продления срока действительна. В частности, судье могут быть сообщены данные, полученные в результате проводимого мероприятия.

Поскольку в Федеральном законе употреблен термин «вновь», то судье должны быть доложены и те документы, которые направлялись ему ранее, т.е. постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия и иные материалы. Все эти документы согласно ст. 12 хранятся не в суде, а в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

18. Обращение к судье может иметь своим последствием не только разрешение действовать определенным образом, но и запрет. В этом случае можно в соответствии с ч. 6 комментируемой статьи «обратиться по этому же вопросу в вышестоящий суд». В обычном представлении обращение в вышестоящий суд есть не что иное, как жалоба на действие или решение нижестоящего суда.
Однако с учетом названных выше положений комментируемой статьи нужно сделать другой вывод: в данном случае имеется в виду новое обращение с постановлением, адресованным теперь судье вышестоящего суда.

19. Обеспечение защиты сведений, которые содержатся в представленных судье оперативно-служебных документах, со стороны руководителей судебных органов включает в себя следующие мероприятия: назначение судей, которые вправе будут осуществлять судебный надзор за оперативно-розыскной деятельностью; осуществление допуска их к сведениям, содержащим государственную тайну; создание соответствующих материально-технических условий их работы и др.

С т а т ь я 10. Информационное обеспечение и документирование оперативно-розыскной деятельности.

(1) Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, для решения задач, возложенных на них настоящим Федеральным законом, могут создавать и использовать информационные системы, а также заводить дела оперативного учета.

(2) Дела оперативного учета заводятся при наличии оснований, предусмотренных пунктами 1—6 части первой статьи 7 настоящего Федерального закона, в целях собирания и систематизации сведений, проверки и оценки результатов оперативно-розыскной деятельности, а также принятая на их основе соответствующих решений органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность.

(3) Факт заведения дела оперативного учета не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека а гражданина.

(4) Дело оперативного учета прекращается в случаях решения конкретных задач оперативно-розыскной деятельности, предусмотренных статьей 2 настоящего Федерального закона, а также установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности решения этих задач.

(5) Перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

1. Комментируемой статьей заменена ст. 9 «Производство оперативной проверки» действовавшего до августа 1995 г. Закона об оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, в ней содержатся предписания об информационном обеспечении оперативно-розыскной деятельности, ранее не включавшиеся в оперативно-розыскной закон.

Основные изменения и дополнения заключаются в следующем: легитимирована практика производства дел оперативного учета; значительно расширен перечень оснований для начала оперативной проверки и в целом для заведения дел оперативного учета (см. ч. 2); непосредственно в законе изложены отдельные элементы порядка производства по делу оперативного учета; более точно сформулирован заголовок статьи, а также улучшено технико- юридическое оформление изложенных в ней предписаний.

Наряду с этим следует отметить достаточно спорные, на наш взгляд, изменения в изложении нормативно-правового материала. Так, из текста статьи изъято предписание о необходимости обязательной регистрации факта проведения оперативной проверки (в настоящее время — дела оперативного учета). Как представляется, данное обстоятельство позволяет в рамках отдельных ведомств субъективно определять необходимость фиксации документации в рамках конкретного дела оперативного учета, что создает условия для возможного сокрытия факта получения оперативно-значимой информации и характера ее содержания.

Кроме того, и в первой, и во второй редакции статьи (см. ч. 1) сохранено предписание, которое позволяет свести на нет положительную оперативно-розыскную работу по обнаружению преступлений и лиц, их совершающих. Так, вместо обязанности заведения дел оперативного учета (при наличии к тому оснований) законодатель наделяет оперативные подразделения правом самим решать вопрос о целесообразности (политической?) их заведения.

2. Исходя из заголовка статьи ее целью является системное изложение предписаний, регламентирующих информационное обеспечение и документирование оперативно-розыскной деятельности. Однако анализ содержания статьи свидетельствует, что указанная цель полностью не достигнута, так как в ней нет, в частности, четкого указания на объем, характер и юридические последствия информационного обеспечения и документирования этой деятельности.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26