реферат, рефераты скачать
 

Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности


p> Руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, вправе не представлять прокурору оперативно-служебные документы, относящиеся к той части этой деятельности, которая не входит в предмет прокурорского надзора.

Все вопросы, связанные с отнесением той или иной части оперативно- служебных документов к государственной тайне, а также ознакомлением с ними прокурора, решает руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. При этом он руководствуется Конституцией, комментируемым
Федеральным законом, Законом о государственной тайне, другими законами
Российской Федерации, а также ведомственными нормативными актами.

16. При проверке исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокурор вправе требовать объяснения от соответствующих должностных лиц по поводу нарушений ими закона, а также от иных лиц, которым известны обстоятельства правонарушений (см. ч. 1 ст. 22
Федерального закона о прокуратуре). Объяснение может быть получено в устном или письменном виде. Письменное объяснение должно быть подписано лицом, давшим его, а устное может быть отражено в справке, составляемой прокурором.

17. Способы реагирования прокурора на нарушения законов, допущенные в сфере оперативно-розыскной деятельности, зависят от характера проверяемого вопроса. Важным самостоятельным способом такого реагирования может быть представление прокурора об устранении нарушений закона, допущенных в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности. Прокурор вносит представление в орган или должностному лицу, которые полномочны устранять нарушения закона. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменной форме.
Прокурор вправе опротестовывать противоречащие закону приказы и указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

При наличии достаточных оснований прокурор вправе также вынести мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, а также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. При осуществлении надзора прокурор не вправе решать по существу никакие вопросы оперативно-розыскной деятельности или давать указания о проведении тех или иных конкретных оперативно-розыскных мероприятий.

18. В связи с осуществлением проверки исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокурор заводит надзорные производства. В них могут содержаться жалобы, принятые им к производству, документы, послужившие основанием для проверки оперативно- розыскных мероприятий, а также по другим вопросам оперативно-розыскной деятельности. Важно обеспечить такое положение, чтобы в надзорных производствах находились только необходимые материалы и документы и не было таких, которые к проводимой проверке не имеют отношения.

В случаях, когда документов по вопросам оперативно-розыскной деятельности незначительное количество, рекомендуется содержать их не в надзорных производствах, а в специальном наряде (деле), заведенном согласно номенклатуре секретных дел.

В органах прокуратуры должно быть обеспечено надлежащее делопроизводство по документам оперативно-розыскной деятельности, содержащим секретные сведения, которое исключало бы утрату или разглашение этих сведений.

19. Согласно предписаниям ч. 1 комментируемой статьи надзор осуществляется за исполнением законов Российской Федерации. Исполнение законов — одна из трех форм правореализации. Оно выражается в активных действиях субъектов по осуществлению предписаний законов (в частности, по выполнению возложенных на них обязанностей). Однако в практической оперативно-розыскной работе происходит реализация норм законов не только в форме исполнения, но и в других формах — соблюдения и использования. Кроме того, в оперативно-розыскной деятельности широка практика применения права, т.е. основанных на властных полномочиях соответствующих оперативно- розыскных органов и их должностных лиц действий по претворению правовых норм в жизнь.

Следовательно, законные полномочия российской прокуратуры по надзору за оперативно-розыскной деятельностью юридически оформлены не для всех форм реализации правовых норм, а только для одной из них — исполнения и, вместе с тем, вообще не оговорены в области применения правовых норм в оперативно- розыскной деятельности.

Кроме того, формулировка законодателя о надзоре за исполнением только законов Российской Федерации исключает его проведение при реализации: законов иных государств (в частности, законов государств ближнего зарубежья) в случае их обоснованного применения на территории Российской
Федерации; субъектов в составе Российской Федерации; бывшего Союза ССР (тех их них, которые обоснованно применяются на практике); иных нормативных правовых актов (в частности, указов Президента и постановлений Правительства России, ведомственных нормативных актов); международных договоров и соглашений России в области оперативно- розыскной деятельности (см. п. 7 комментария к ст. 4).

С т а т ь я 22. Ведомственный контроль

Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятии,

1. Статья заменила ст. 20 ранее действовавшего Закона об оперативно- розыскной деятельности. Фактически изменений и дополнений в тексте статьи не произошло .(за исключением редакционных уточнений).

2. Цель статьи заключается в системном изложении общих предписаний ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью.

3. Действие предписаний, изложенных в статье, распространяется на сферу организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий.

4. Статья носит бланкетный характер, так как отсылает к законодательным и ведомственным нормативным правовым актам.

5. Помимо прокурорского, судебного и парламентского контроля за законностью при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий
(см. комментарий к ст. ст. 20 и 21) Федеральным законом устанавливается также ведомственный контроль. Контроль за законностью при организации таких мероприятий обеспечивается со стороны руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий к ст. 13).

6. Установление в законодательном порядке ведомственного контроля продиктовано спецификой оперативно-розыскной деятельности, в ходе которой решение оперативных задач осуществляется с помощью проведения негласных мероприятий, в том числе затрагивающих права и свободы граждан (см. ст. 5).

В этой связи законодатель возлагает на руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, контроль за законностью при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий, недопущение в процессе их осуществления нарушений прав и свобод личности, причинение ущерба общественным и государственным интересам. Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, несут персональную ответственность (в соответствии с федеральными законами и ведомственными нормативными актами) правильность и эффективность использования сил и средств органов, обеспечивающих оперативно-розыскную деятельность. Они несут ответственность как в целом за организацию оперативно-розыскной деятельности, так и за законность при организации и проведении конкретных оперативно-розыскных мероприятий.

7. Контрольные функции со стороны руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, за законностью и обоснованностью проводимых оперативно-розыскных мероприятий реализуются в следующих формах: путем личного участия в организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий; при санкционировании заведения дел оперативного учета и утверждении планов по ним; при санкционировании отдельных оперативно-розыскных мероприятий; в процессе получения санкции на законность проведения оперативно- розыскных мероприятий, связанных с ограничениями конституционных прав граждан (на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, негласное проникновение в жилые помещения и их негласное обследование); при утверждении планов организационного обеспечения проведения оперативно-розыскных мероприятий; при заключении контракта с гражданами, оказывающими содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Кроме того, руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, организуют ведомственный контроль за законностью проводимых мероприятий через подчиненные им инспектирующие подразделения.

8. Целями ведомственного контроля являются: определение обоснованности и законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий в соответствии с требованиями законов и ведомственных нормативных актов, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность; своевременное выявление недостатков в области организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий и предупреждение возможных нарушений законов и ведомственных нормативных актов органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; привлечение к ответственности лиц, допускающих нарушения в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий.

9. Законодатель не предусматривает передачи полномочий по ведомственному контролю нижестоящим руководителям, непосредственно руководящим оперативными сотрудниками. Руководители оперативных подразделений несут персональную ответственность за состояние оперативно- розыскной деятельности на конкретном направлении (участке) работы. Однако они не являются субъектами ведомственного контроля. Перечень руководителей, имеющих право санкционировать проведение оперативно-розыскных мероприятий, определяется ведомственными нормативными актами в зависимости от их характера и степени сложности при организационном обеспечении. На практике санкционирование мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, проводит, как правило, первый заместитель руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Однако это не снимает ответственности с руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.

10. Оперативно-розыскные мероприятия проводятся с разрешения и под контролем руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, при наличии к тому оснований. Контроль ведется путем утверждения постановлений и планов мероприятий в установленные министерствами и ведомствами нормативные сроки. При установлении фактов нарушений законности, правил конспирации, нарушении прав и свобод граждан в процессе конфиденциального сотрудничества руководитель органа обязан принять соответствующие меры к их восстановлению, возмещению причиненного ущерба и привлечь к ответственности нарушителей.

Должностные лица, допустившие нарушение законности в ходе организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий, несут ответственность в зависимости от тяжести совершенных действий и наступивших при этом последствий с учетом их правового положения.

11. О соблюдении законности при организации и проведении оперативно- розыскных мероприятий см. комментарий к ст. 3, а об оперативно-розыскных мероприятиях —к ст 6.

С т а т ь я 23. Вступление в силу настоящего Федерального закона

(1) Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

(2) Приз ноя» у тратившим силу со дня введения в действие настоящего
Федерального закона Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов
Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, Ли 17, ст. 892; Ли 33, ст. 1912).

(3) Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству
Российской Федерации привести их нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

1. Комментируемая статья является новой. В ней изложен один из видов специализированной нормы — так называемое оперативное предписание, роль которого заключается, в частности, в отмене действующих правовых норм.
Наличие данной статьи в законе отражает изменения во взглядах законодателя на характер нормативно-правового механизма вступления в силу законодательных актов на федеральном уровне, а также на форму и место фиксации его предписаний (как правило, ранее нормы о вступлении в силу какого-либо закона излагались в соответствующем постановлении Верховного
Совета Российской Федерации).

2. Цель статьи — определить пределы действия норм Федерального закона во времени, а также выразить волю законодателя относительно необходимости приведения подзаконных актов в соответствии с предписаниями Федерального закона.

3. Так как многие из изложенных в статье предписаний недостаточно нормативно определены (см. пп. 5, 7, 9 и 10 настоящего комментария), пределы их действия можно установить только исходя из неофициального
(научного)толкования.

4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для уяснения ее содержания и правильного применения изложенных в ней предписаний требуется руководствоваться рядом нормативных правовых актов (см. пп. 6, 8—10 комментария к настоящей статье).

5. Одним из элементов системы гарантий законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (см. комментарий к преамбуле) является закрепление правил о действии законодательства в области оперативно- розыскной деятельности во времени. Однако Федеральный закон в данном отношении не служит образцом для подражания. В частности, в нем не содержится конкретных предписаний о времени действия его норм (включая обратную силу действия). В данной связи правила ч. 2 комментируемой статьи позволяют толковать их как отказ законодателя от юридической значимости всех осуществленных ранее оперативно-розыскных мероприятий и принятых в ходе оперативно-розыскной деятельности решений (в частности, под сомнение поставлена правомерность ранее принятых решений о заведении дел оперативного учета).

Кроме того, буквальное толкование положений ч. 3 комментируемой статьи приводит к выводу о том, что продлевается действие только подзаконных нормативных актов федерального уровня (причем на неопределенное время). О
«судьбе» же ранее принятых ведомственных нормативных актов в области оперативно-розыскной деятельности законодатель умалчивает. Это также не способствует укреплению «системы гарантий законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (см. преамбулу).

6. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования. В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат
Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории
Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (см. ст. б).

Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (см. ст. 4). Следовательно,
Федеральный закон вступил в силу со дня его опубликования в «Российской газете» (18 августа 1995 г.). Этот способ вступления его в действие непосредственно указан в ч. 1 комментируемой статьи.

Кроме того, с учетом наличия в Федеральном законе значительного числа бланкетных норм (см. п. 7 комментария к ст. 4) правоприменителю в каждом конкретном случае необходимо определить, действует или нет определенный нормативный акт (как законодательный, так и подзаконный), к содержанию которого отсылает та или иная статья Федерального закона. Например, согласно ч. 9 ст. 5 предусмотрено, что нарушения Федерального закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности влекут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Одним из таких нарушений является разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении оперативных сотрудников (т.е. должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность). В свою очередь в ст. 320 нового УК РФ разглашение сведений о мерах безопасности в отношении указанных лиц (при определенных обстоятельствах) признано преступлением. Однако этот уголовный закон вступил в силу только с 1 января 1996 г. Следовательно, реализация уголовно-правовой ответственности (применительно к рассмотренному примеру), предусмотренная Федеральным законом, реальна не ранее вступления в силу УК
РФ.

В данной связи следует помнить также следующее. Во-первых, порядок официального опубликования иных, кроме законов, федеральных нормативных правовых актов установлен указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»'. Во-вторых, специальный порядок установлен для применения ведомственных нормативных актов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина (см. п. 7 комментария к ст. 4).

7. Действие норм Федерального закона во времени имеет важное практическое значение. Представляется, что характер и содержание проводимых в России оперативно-розыскных мероприятий определяются нормами Федерального закона, действующими во время совершения конкретных оперативно-розыскных действий и принятия соответствующих решений.

Кроме того, следует руководствоваться следующим общим правилом. Во- первых, нормы Федерального закона (равно как и содержащиеся в иных нормативных актах, составляющих правовую основу оперативно-розыскной деятельности), предписания которых сужают область осуществления оперативно- розыскной деятельности, имеют обратную силу. Во-вторых, нормы Федерального закона, расширяющие сферу оперативно-розыскной деятельности (например, увеличивающие круг субъектов, ее осуществляющих, или объектов, по которым может осуществляться оперативно-розыскная деятельность), обратной силы не имеют. Например, Федеральным законом по сравнению с ранее действовавшим
Оперативно-розыскным законом расширен перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В соответствии с ч. 2 ст. 13 проводить оперативно-розыскные мероприятия теперь вправе оперативные подразделения органа внешней разведки Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ при Президенте России. В данном случае оперативно-розыскная деятельность указанных субъектов считается законной и обоснованной с 18 августа 1995 г., т.е. с момента вступления в силу Федерального закона.

8. С учетом предписаний ч. 2 комментируемой статьи об утрате силы со дня введения в действие настоящего Федерального закона «Об оперативно- розыскной деятельности в Российской Федерации» правоприменители (в частности, оперативные сотрудники органов безопасности и таможенных органов) должны учитывать следующее:

Во-первых, положения ч. 3 ст. 3 Федерального закона об органах федеральной службы безопасности, согласно которым органы ФСБ России в своей оперативно-розыскной деятельности обязаны руководствоваться отмененным
Законом об оперативно-розыскной деятельности, уже более года находятся в коллизии с комментируемой нормой Федерального Закона.

Во-вторых, аналогичная ситуация сложилась для оперативных подразделений таможенных органов в связи с наличием в ст. 225 'Гаможенного кодекса требования руководствоваться правилами именно отмененного законодателем
Закона об оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, в Федеральном законе о государственной заите также содержится «мертвое» предписание о том, что в целях реализации предусмотренных в ст. 5 мер безопасности «могут проводиться розыскные мероприятия в порядке, установленном Законом
Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской
Федерации» (см. ч. 2 ст. 5).

Полагаем, что в практической оперативно-розыскной деятельности следует руководствоваться не устаревшими (в данной части) правилами перечисленных законодательных актов, а нормами действующего Федерального закона.

9. Согласно предписаниям ч. 3 комментируемой статьи Президенту предлагается, а Правительству России поручается привести их нормативные правовые акты в соответствие с Федеральным законом. Таких актов в настоящее время действует немало (см. комментарий к ст. 4).

Однако на момент вступления в силу Федерального закона их насчитывалось, насколько нам известно, единицы'. Среди них назовем указы
Президента России: от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» и от
3 апреля 1995 г. № 334 «О мерах по соблюдению законности в области разработки, производства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления услуг в области шифрования информации». Полагаем, что срок приведения этих нормативных актов в соответствие с требованиями
Федерального закона должен быть минимальным и измеряться не годами, а месяцами2.

10. Анализ положений Федерального закона (прежде всего изложенных в комментируемой статье и ст. 4) свидетельствует, что законодатель не определил своего отношения применительно к многочисленным ведомственным нормативным актам, которые, согласно ст. 4 ранее действовавшего Оперативно- розыскного закона, являлись частью правовой основы оперативно-розыскной деятельности. Полагаем, что эти подзаконные акты полностью утратили юридическую силу с момента отмены прежнего Оперативно-розыскного закона.
Законодатель признал все его нормы утратившими силу одномоментно
(исключением служит продление на неопределенное время действия норм актов
Президента и Правительства России, развивающих положения Оперативно- розыскного закона). Следовательно, была отменена вся ранее действовавшая правовая основа оперативно-розыскной деятельности, включающая и ведомственные нормативные акты.

Оглавление

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»

Глава I. Общие положения

Статья 1. Оперативно-розыскная деятельность..............................

Статья 2. Задачи оперативно-розыскной деятельности..................

Статья 3. Принципы оперативно-розыскной деятельности...........

Статья 4. Правовая основа оперативно-розыскной деятельности..

Статья 5. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности....................

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26


ИНТЕРЕСНОЕ



© 2009 Все права защищены.