Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

p> В свою очередь среди физических лиц различают три подгруппы. К первой из них относятся лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность
(совершающие оперативно-розыскные действия и (или) принимающие оперативно- значимые решения): а) в полной мере (оперативные сотрудники и некоторые иные должностные лица оперативно-розыскных органов); б) частично (штатные — сотрудники оперативно-поисковых и оперативно- технических подразделений; внештатные — лица, оказывающие содействие, в том числе внештатные оперативные сотрудники и конфиденты; специалисты, в том числе переводчики, эксперты и операторы связи; следователи; должностные лица, в соответствии с УПК РСФСР являющиеся органами дознания и полномочные принимать оперативно-розыскные меры).

Ко второй группе относятся лица, контролирующие оперативно-розыскную деятельность и надзирающие за исполнением законов при ее осуществлении: а) вне оперативно-розыскных ведомств (Президент России; судьи, уполномоченные на санкционирование отдельных оперативно-розыскных мероприятий; прокуроры, надзирающие за исполнением законов в оперативно- розыскной деятельности; уполномоченные на проведение финансового контроля представители Минфина России); б) являющиеся представителями оперативно-розыскных ведомств
(соответствующие руководители).

К третьей группе относятся две категории лиц. Во-первых, это лица, чья общественно опасная противоправная деятельность является объектом оперативно-розыскной работы (т.е. лица, совершающие преступные посягательства, а также лица, деяния которых позволяют обоснованно предположить об их вероятной преступной деятельности). Во-вторых, это лица, которые обоснованно попадают в поле зрения оперативно-розыскных органов с оформлением соответствующих допусков или получением лицензий (см. ч. 2 ст.
7).

Неопределенность ряда нормативных предписаний комментируемой главы, отсутствие концентрированного изложения видения законодателя некоторых конкретных правил (в частности, о полномочиях должностных лиц оперативных подразделений, взаимодействии и координации работы между соответствующими государственными органами и др.) затрудняют непосредственное применение норм, в ней изложенных. Правоприменителю приходится обращаться за
«разъяснениями» к ведомственным нормативным актам, которые по своей сути для этого не предназначены.

С т а т ь я 13. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность.

(1) На территории Российской Федерации право осуществлять оперативно- розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям:

1. Органов внутренних дел Российской Федерации.

2. Органов федеральной службы безопасности.

3. Федеральных органов налоговой полиции.

4. Федеральных органов государственной охраны: Главного управления охраны Российской Федерации и Службы безопасности Президента Российской
Федерации.

5. Органов пограничной службы Российской Федерации.

6. Таможенных органов Российской Федерации.

7. Службы внешней разведка Российской Федерации.

(2) Оперативные подразделения органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации и органа внешней разведки Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской
Федерации проводят оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанных органов внешней разведки и « случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий органов, указанных в пунктах 1—7 части первой настоящей статьи.

(3) Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом. Руководители указанных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы.

(4) Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, решают определенные настоящим Федеральным законом задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами
Российской Федерации.

1. Комментируемая статья заменила собой ст. 11 ранее действовавшего
Закона об оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и дополнения состоят в следующем: снята двусмысленность о наличии якобы одновременно двух различных субъектов оперативно-розыскной деятельности — государственных органов и оперативных подразделений; расширен круг органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность[27];

(ограничен круг полномочий и предмет ведения отдельных субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см. ч. 2 ст. 13); проведена редакционная «чистка» нормативных предписаний; улучшено технико-юридическое изложение отдельных правил и др. 2. Цель статьи — системное изложение правил о деятельности части основных субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Однако формулировки законодателя о том, что оперативно-розыскную деятельность осуществляют «органы» (см. название главы III и заголовок ст. 13) или оперативные подразделения таких «органов», создают условия для их некорректного толкования правоприменителями (см. комментарий к гл.гл. III и
IV).

3. Сфера действия предписаний, изложенных в статье, охватывает деятельность оперативных подразделений всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (однако они не предназначены регулировать правовые отношения, возникающие в работе правоприменителей— оперативных сотрудников и иных должностных лиц оперативных подразделений).

4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для ее уяснения и правильного практического применения изложенных в ней правил требуется руководствоваться предписаниями ряда законодательных и иных нормативных правовых актов (см. пп. 5, 7 и 11 комментария к настоящей статье).

5. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи право осуществлять оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации предоставлено оперативным подразделениям семи государственных органов (см. о территории Российской Федерации комментарий к преамбуле). Кроме того, согласно предписаниям ч. 2 комментируемой статьи право на проведение оперативно-розыскных мероприятий (с соблюдением ряда условий, непосредственно указанных в комментируемой статье) предоставлено оперативным подразделениям органа внешней разведки Министерства обороны
Российской Федерации (ТРУ ГШ Минобороны России) и органа внешней разведки
Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте
Российской Федерации (ФАПСИ при Президенте России). Таким образом, в России насчитывается девять субъектов, компетентных проводить оперативно-розыскную деятельность.

Под указанием законодателя на право осуществления оперативно-розыскной деятельности следует понимать единство обязанностей, возлагаемых на указанных в Федеральном законе субъектов (см. ст. 14 и др.), предоставляемых им прав для реализации этих обязанностей (см. ст. 15 и Эф.) и возможность их привлечения к ответственности в случае нарушений законных предписаний. Наряду с этим данной формулировкой (полагаем, не совсем удачной) законодатель обратил внимание правоприменителей на то, что в
России никто, кроме указанных в ч. 1 комментируемой статьи подразделений государственных органов, не вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность комплексно, с применением всего арсенала специфических средств и методов. Однако это не означает, что отдельные оперативно-розыскные мероприятия не вправе осуществлять иные субъекты, которым это право предоставлено законодателем. Так, согласно действующему в России законодательству различают следующие группы субъектов, полномочных проводить оперативно-розыскные мероприятия (см. «также комментарий к гл.
III).

Во-первых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи. Эти субъекты правомочны проводить указанные мероприятия без каких-либо изъятий, т.е., как указал законодатель, они осуществляют оперативно-розыскную деятельность в полном объеме.

Во-вторых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 2 комментируемой статьи. Эти субъекты полномочны проводить все оперативно- розыскные мероприятия, но в определенных пределах (см. п. 8 комментария).

В-третьих, субъектами, полномочными принимать оперативно-розыскные меры, являются органы дознания, перечисленные в ст. 117 УПК РСФСР. В соответствии с предписаниями ч. 1 ст. 118 «Обязанности органов дознания»
УПК РСФСР на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно- розыскных (и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом) мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших. Что касается этих субъектов, то перечень и пределы проводимых ими оперативно-розыскных мероприятий (мер) законодателем в уголовно-процессуальном законе не определены, а в Федеральном законе о них вообще не упоминается.

В-четвертых, такими субъектами с недавнего времени являются предприятия и операторы связи. Они обязаны: предоставлять органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, возможность проведения оперативно- розыскных мероприятий на сетях связи; принимать меры к недопущению раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных мероприятий (см. ч. 1 ст. 14 Федерального закона о связи).

6. Оперативное подразделение — это оперативно-розыскное, оперативно- поисковое, оперативно-техническое, контрразведывательное, разведывательное или информационно-аналитическое отделение (группа), отдел, служба, управление, главное управление, а равно подразделение собственной безопасности и иное организационно-штатное подразделение, входящее в структуру российских специальной службы или правоохранительного органа, в функциональные обязанности которого входит решение оперативно-розыскных, контрразведывательных или разведывательных задач, предусмотренных федеральным законодательством. Поэтому в общем ряду следует выделять оперативные подразделения, правомочные проводить оперативно-розыскную деятельность. К ним относятся только те, которые структурно включены в государственные органы, перечисленные в ст. 13 Федерального закона.

7. Почти все из перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи государственных органов являются федеральными органами государственного управления (исключая МВД РФ). Поэтому все их оперативные подразделения полномочны осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

Иначе дело обстоит с органами внутренних дел Российской Федерации. Хотя законодатель и не сделал оговорки применительно к возможности осуществления оперативно-розыскной деятельности, например, милицией общественной безопасности, не являющейся органом исключительно федерального подчинения, тем не менее с позиций действующего законодательства выглядит достаточно проблематично проведение ею всего комплекса оперативно-розыскных мероприятий.

Следует помнить также о том, что право на осуществление оперативно- розыскной деятельности отдельными звеньями системы органов внутренних дел
«продублировано» в законодательных актах, регламентирующих правовой статус конкретных подразделений (органов) системы внутренних дел[28]. Так, криминальная милиция наделена правом проведения оперативно-розыскных мер в соответствии с Законом о милиции (см. ч. 2 ст. 8 и п. 16 ст. 11), а учреждения, исполняющие наказания, наделены аналогичным правом в соответствующих статьях Закона об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания (см. комментарий к ст. 4).

8. Законодатель установил специальный режим проведения оперативно- розыскных мероприятий оперативными подразделениями органа внешней разведки
Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ при Президенте России
(см. ч. 2 ст. 13).

Во-первых, данные мероприятия проводятся только в целях обеспечения безопасности указанных органов внешней разведки. Эта цель конкретизирует общую цель оперативно-розыскной деятельности, указанную в ст. 1 (защиту от преступных посягательств), применительно к функционированию части субъектов оперативно-розыскного дела. Под безопасностью (не только органов внешней разведки, но и всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность) понимается степень защищенности данного органа от внешних и внутренних угроз (в частности, от преступных посягательств извне и коррупции изнутри), минимальный уровень которой позволяет этому органу функционировать как элементу системы сил обеспечения безопасности России и решать возложенные на него законодателем задачи.

Обеспечение безопасности (органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность) — это организация и реализация системы мер различного характера с целью нейтрализации или локализации потенциальных или реальных угроз нормальному функционированию государственного органа: а) возникающих в деятельности самого органа: обнаружение среди сотрудников отдельных коррумпированных лиц, а также лиц, замышляющих, готовящих или совершающих должностные преступления; недопущение наступления последствий возможных правонарушений сотрудников органов внешней разведки, могущих повлечь ущерб безопасности государственного органа; б) идущих извне: выявление устремлений спецслужб иностранных государств, иностранных организаций к органам внешней разведки; обнаружение отдельных лиц, замышляющих, готовящих или совершающих преступления против органа внешней разведки (в состав которого входят оперативные подразделения), или против его сотрудников; предупреждение и пресечение попыток их проникновения в систему органов обеспечения безопасности России
(специальной службы) или оказания негативного влияния на ее деятельность.

Во-вторых, оперативно-розыскные мероприятия этими субъектами проводятся лишь в случае, если их проведение не затрагивает полномочий органов, указанных в пп. 1—7 части первой комментируемой статьи. На практике наиболее спорно следующее. Кто же должен определять, затрагивает или не затрагивает «чужих» полномочий осуществление тех или иных оперативно- розыскных мероприятий? Анализ соответствующих нормативно-правовых источников свидетельствует, что как на уровне законодательных актов, так и на уровне подзаконных ведомственных нормативных актов должных четких, недвусмысленных предписаний на этот счет не имеется[29].

9. Важным элементом реализации принципа законности в оперативно- розыскной деятельности является предписание комментируемой статьи о том, что перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом (см. ч. 3 ст.
13). Это положение следует понимать, во-первых, как указание законодателя на исключительный характер наделения тех или иных субъектов правомочиями в столь специфическом виде государственной деятельности, каким является оперативно-розыскная работа. Исключительность проявляется в том, что только сам законодатель компетентен наделять те или иные органы (государственные органы и органы дознания) полномочиями на проведение оперативно-розыскной деятельности. Во-вторых, данное положение следует понимать как требование законодателя рассматривать осуществление оперативно-розыскной деятельности правомочных на то субъектов в системе, вне отрыва деятельности одних государственных органов от аналогичной деятельности других элементов государственного механизма. Наконец, в-третьих, любые изменения в количественном составе оперативно-розыскных органов считаются законными исключительно после принятия соответствующего федерального закона, а не принятия иного нормативного правового акта (допустим, указа Президента
России или закона субъекта Российской Федерации).

Федеральный закон — это нормативный правовой акт высшей юридической силы, регулирующий общественные отношения в определенной области[30].
Только путем принятия такого акта возможно изменить содержание перечня оперативно-розыскных органов. Вместе с тем законодатель не счел целесообразным в тексте комментируемой статьи указать на то обстоятельство, что перечень оперативно-розыскных органов может быть изменен или дополнен лишь тем федеральным законом, предписания которого подлежат включению в комментируемый Федеральный закон. Поэтому будет небезосновательным допустить, что в перспективе в ином федеральном законе данный перечень может быть каким-либо образом изменен (например, в будущем не исключено создание новой государственной структуры — военной полиции, наделенной полномочиями оперативно-розыскного органа).

10. Руководители оперативно-розыскных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы. Данное предписание законодателя позволяет российским правоохранительным органам и спецслужбам своевременно реагировать на изменения в оперативной обстановке.
Наделение руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, полномочиями по определению конкретных подразделений, которые должны осуществлять оперативно-розыскную работу, способствует ее эффективности и наступательности в деле борьбы с преступностью.

11. Конкретизация принципа законности в оперативно-розыскной деятельности и системного видения законодателем порядка ее осуществления различными государственными органами закреплена в ч. 4 комментируемой статьи. Согласно последней, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность органы решают определенные настоящим Федеральным законом задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами Российской Федерации. Несмотря на наличие единых целей и задач общей оперативно-розыскной деятельности, осуществляющие ее оперативные подразделения государственных органов решают такие задачи самостоятельно, в рамках отведенных им законодателем полномочий (см. о полномочиях п. 11 комментария к ст. 1). Это предопределяется различным функциональным предназначением конкретных органов как относительно самостоятельных элементов единого государственного механизма. Формы, методы и тактика взаимодействия определяются непосредственно в правоохранительных органах и спецслужбах исходя из целей и задач, поставленных перед ними законодателем.

Относительно полномочий оперативно-розыскных органов отметим
-следующее. Во-первых, они определяется исключительно в соответствующих законодательных актах Российской Федерации (см. пп. 2 и 3 настоящего комментария и комментарий к ст. 4). Во-вторых, данную нормативную формулировку не следует толковать расширительно, т.е. на практике оперативники должны руководствоваться прежде всего предписаниями, изложенными в ст.ст. 14 и 15 Федерального закона. И только в случае отсутствия в этих статьях конкретного правила, определяющего права или обязанности органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, допускается действовать по правилам, изложенным в федеральных законах, регламентирующих деятельность правоохранительных органов и спецслужб
России.

С т а т ь я 14. Обязанности органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность

При решении, определенных настоящим Федеральным законом задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, обязаны:

1. Принимать в пределах своих полномочий все необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества а государства.

2. Исполнять в пределах своих полномочии поручения в письменной форме органа дознании, следователя, указания прокурора и решения суда о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым ими к производству.

3. Выполнять на основе и в порядке, предусмотренном международными договорами Российской Федерации, запросы соответствующих международных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств.

4. Информировать другие органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации, о ставших им известными фактах противоправной деятельности, относящихся к компетенции этих органов, и оказывать этим органам необходимую помощь.

5. Соблюдать правила конспирации при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

6. Содействовать обеспечению в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации, безопасности и сохранности имущества своих сотрудников, лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно- розыскную деятельность, участников уголовного судопроизводства, а также членов семей и близких указанных лиц от преступных посягательств.

1. Статья заменила собой ст. 12 ранее действовавшего Закона об оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и дополнения состоят в следующем* уточнен круг обязанностей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по исполнению поручений следователя и других должностных лиц; значительно сужен круг обязанностей таких органов по защите и обеспечению прав и свобод личности. Если ранее на них возлагалась обязанность защищать все законные права и свободы человека (см. п. 1 ч. 1 ст. 12 прежнего Оперативно-розыскного закона), то согласно предписаниям п.
1 комментируемой статьи такая обязанность ограничена необходимостью защиты исключительно «конституционных прав и свобод человека и гражданина». Эта новелла вступает в серьезное противоречие с требованиями ст. 1 о проведении оперативно-розыскной деятельности «в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина» (всех, а не только конституционных).

Проведена существенная работа по технико-юридическому улучшению редакции статьи.

2. Цель статьи — сконцентрировать законные предписания об обязанностях органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и систематизировать их для лучшего восприятия правоприменителями.

3. Сфера действия предписаний, изложенных в статье, по замыслу законодателя, должна охватывать всю оперативно-розыскную деятельность.
Однако в их системе наличествуют пробелы (см., например, п. 1 комментария).

Кроме того, нельзя не отметить следующее. Анализ текста Федерального закона свидетельствует, что в нем отсутствует системное изложение правил, регламентирующих как обязанности, так и права оперативных сотрудников и других лиц, причастных к проведению оперативно-розыскной деятельности.

4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для правильного уяснения ее содержания и действенного практического применения требуется руководствоваться предписаниями ряда законодательных и иных нормативных правовых актов (включая секретные ведомственные), а также международных договоров Российской Федерации (см. пп. 7, 8 и 10 комментария к настоящей статье).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26